رای شماره 1056 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: ابطال بندهای 1 الی 5 بخشنامه شماره 5020/94/8538 - 1394/10/12 معاون فنی و درآمد سازمان تامین اجتماعی

شماره 9702813 - 24/6/1398 بسمه تعالی جناب آقای اکبرپور رئیس هیات‌مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 9809970905811056 مورخ 5/6/1398 با موضوع: «ابطال بندهای 1 الی 5 بخشنامه شماره 8538 /94 / 5020 12/10/1394 معاون فنی و درآمد سازمان تامین اجتماعی» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد. مدیرکل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری مهدی دربین تاریخ دادنامه: 5/6/1398 شماره دادنامه: 1056 شماره پرونده: 97/ 2813 مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: شرکت کاردانه با وکالت خانم صدیقه فهیمی موضوع شکایت و خواسته: ابطال دستور اداری شماره 8538 /94 / 5020 12/10/1394 معاون فنی و درآمد سازمان تامین اجتماعی گردش‌کار: خانم صدیقه فهیمی به وکالت از شرکت کاردانه به موجب دادخواستی ابطال دستور اداری شماره 8538 /94 / 5020 12/10/1394 معاون فنی و درآمد سازمان تامین اجتماعی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است: «احتراما این جانب صدیقه فهیمی به وکالت از شرکت کاردانه اظهار می‌نمایم هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تصمیم مورخ 10/6/1394 (دادنامه‌های شماره‌های 724 الی 726 و 779) دستور اداری شماره 52488 /90 / 5020 24/11/1390 معاونت فنی و درآمد سازمان تامین اجتماعی را ابطال نمود. در تصمیم ابطال شده مقرر شده بود: «کارگاه‌های دارای پروانه بهره برداری و یا جواز تاسیس از وزارت صنعت، معدن و تجارت در زمره کارخانه بوده و از شمول معافیت خارج می‌باشد» معاونت بلافاصله پس از تصمیم یاد شده، دستور دیگری در تاریخ 12/10/1394 به شماره 8538 /94 / 5020 اظهار نمود و در 5 بند به خصوص بند پنجم دوبار به تقسیم کارخانه و کارگاه پرداخته است. در حالی که تبصره یک آیین دادرسی قانون معافیت از پرداخت سهم بیمه کارفرمایانی که حداکثر 5 نفر کارگر دارند (مصوب 1361) فهرست فعالیتهای مشمول معافیت را مشخص نموده که موکل طبق این فهرست مشمول معافیت می‌شود. لازم به ذکر است سازمان دوباره در تصمیم جدید خود بار دیگر به تفسیر قوانین موضوعه پرداخته در حالی که به موجب بند 5 قانون معافیت تعیین نوع کارگاه‌های تولیدی، صنعتی و ... حقی بر عهده هیات وزیران قرار داده شده (در سازمان تامین اجتماعی) و هیات وزیران نیز در تصویب نامه‌های شماره 16002 مورخ 12/3/1362 و 106254 /ت23ه 12/2/1392 فهرست فعالیتهای تولیدی مشمول معافیت را احصا کرده است. لازم به یادآوری است تقسیم کلیه قوانین عادی بر عهده قوه مقننه بوده و سازمان تامین اجتماعی اختیاری جهت تفسیر قوانین ندارد درحالی که در تصمیم موضوع دعوا به تفسیر و تعیین مصادیق کارخانه پرداخته و حتی در بند 5 خود با ذکر عبارت (و ...) در تعیین مصادیق و معیارهای کارخانه دست خود را جهت تعیین مصادیق بازگذاشته است. در واقع سازمان مزبور تصمیم مشابه تصمیم قبلی و در راستای استنکاف از تصمیم به حق دیوان اقدام نموده است. با عنایت به اینکه تفسیر کلیه قوانین عادی بر عهده قوه مقننه بوده و سازمان تامین اجتماعی نباید دخالتی در تفسیر و تعیین مصادیق و معیارها داشته باشد و در قانون مبدا و الحاقیه‌های بعدی نیز چنین اختیاری برای وی در نظر گرفته نشده است وفق شق آخر بند ت ماده 8 قانون دیوان عدالت اداری درخواست ابطال تصمیم را دارم.» متن مقرره مورد اعتراض به قرار زیر است: موضوع: دادنامه‌های شماره 724 الی حوزه فنی و درآمد 726 و 779 مورخ 10/6/1394 دستور اداری هیات عمومی دیوان عدالت اداری ادارات کل استان با سلام نظر به اینکه طبق تبصره 3 ماده واحده قانون معافیت از پرداخت حق بیمه سهم کارفرما تا میزان 5 نفر کارگر مصوب 6/12/1361 مجلس شورای اسلامی و اصلاحات بعدی آن کارخانجات، معادن، پیمانکاران و شرکتهای خارجی از شمول این قانون مستثنی می‌باشند. از طرفی به استناد دادنامه شماره 724 الی 726 و 77910 / 6 / 1392 هیات عمومی دیوان عدالت اداری موضوع نامه شماره 52488 /90 / 502024 / 11 / 1390 اداره کل درآمد حق بیمه مورد ایراد واقع و ابطال گردیده است. لذا جهت اجرای دقیق مفاد دادنامه یاد شده و ایجاد وحدت رویه در اعمال معافیت حق بیمه سهم کارفرمایی جهت کارگاه‌های تولیدی، فنی و صنعتی و جلوگیری از ایجاد هرگونه بار مالی خارج از قوانین و مقررات به دولت و چگونگی شناسایی کارخانجات موضوع تبصره 3 ماده واحده قانون یاد شده توجه واحدهای اجرایی تابعه را به نکات ذیل جلب می‌نماید. 1 کارخانجات واحدهایی هستند که در چارچوب مقررات و با توجه به مجوزهای صادره از سوی مراجع ذیصلاح رسمی ایجاد و دارای جواز تاسیس و پروانه بهره برداری بوده و در آن نوع محصول، میزان و ظرفیت تولید مشخص شده است. 2 ایجاد کارخانه با توجه به جواز تاسیس منوط به طراحی کارگاه و محصول می‌باشد. ضمن آن که محصولات تولیدی دارای یک سری ویژگیهای عمومی و فنی مشابه می‌باشند که با ظرفیت اسمی تعریف شده در پروانه تاسیس به میزان انبوه تولید واقعی می‌گردند و فرآیند ورودی مواد تا خروجی سیستم به عنوان محصول تولیدی به چهار روش ذیل صورت می‌پذیرد: یک نوع ماشین یک نوع محصول چند نوع ماشین یک نوع محصول یک نوع ماشین چند نوع محصول چند نوع ماشین چند نوع محصول 3 طراحی جریان مواد از ویژگیهای حاکم بر تولیدات کارخانه می‌باشد که طی آن مواد وارد سیستم تولید شده و پس از طی فرایند و حرکت در سطح و اعمال تغییرات تبدیل به محصول تولیدی آن کارخانه می‌گردد. 4 با توجه به اینکه فعالیت کارخانه منجر به تولید و خروجی سیستم به عنوان محصول می‌گردد، لذا این محصول یا به صورت مستقیم قابل استفاده توسط مصرف کنده بوده و یا جزء مواد اصلی جهت تولید و تبدیل یا تکمیل سایر محصولات نهایی توسط کارخانجات و یا صنایع دیگر می‌باشد. 5 صرف نظر از جواز تاسیس یا پروانه بهره برداری و یا اینکه کارگاه در شهرک صنعتی و یا نواحی صنعتی واقع شده است یا خیر (موضوع دادنامه یادشده)، شعب می‌بایست با در نظر گرفتن نوع فعالیت، تعداد پرسنل، فرایند تولید، محل استقرار، مجوزهای صادره و .... در صورت احراز کارخانه بودن محل، از اعمال معافیت حق بیمه سهم کارفرمایی تا میزان 5 نفر کارگر خودداری نمایند.» در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر کل دفتر حقوقی و دعاوی سازمان تامین اجتماعی به موجب لایحه شماره 1385 / 98 / 7100 12/3/1398 توضیح داده است که: «مبانی قانونی بخشنامه صادره و جهات رد دادخواست و دعوی 1 ایرادات وارده بر دادخواست به خصوص عدم رعایت موارد مذکور در مواد 18 و 80 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری 2 مواد 36، 39، 30 و 40 قانون تامین اجتماعی مبنی بر صلاحیت عام این سازمان در وصول حق بیمه و شناسایی کارفرما و دادنامه‌های شماره 90 10/3/1389 و 6002 / 4 /1393 هیات عمومی دیوان عدالت اداری و دادنامه شماره 720 هیات عمومی دیوان عالی کشور که احراز شرایط لازم بیمه‌پردازی و انطباق قانون با مصادیق آن و سایر موارد مذکور در قانون تامین اجتماعی را از صلاحیت‌های سازمان شناخته است. 3 آراء هیات عمومی دیوان عدالت اداری به خصوص دادنامه شماره 67 2/3/1378 4 سایر موارد به شرح ذیل ب مشروح ایرادات وارد بر دادخواست مطروحه 1 فقد رعایت اصول اولیه در طرح دعوی توسط وکیل شاکی دعوای خود را علیه معاونت فنی و درآمد این سازمان مطرح نموده است غافل از اینکه در حال حاضر این سازمان فاقد معاونت فنی و درآمد می‌باشد، ضمن اینکه به هر حال معاونت بیمه‌ای این سازمان که بخشنامه مبحوث عنه در حوزه آن اصدار یافته است، بخشی از تشکیلات اداری سازمان تامین اجتماعی محسوب شده و فاقد شخصیت حقوقی مستقلی است که بر مبنای آن اقدام به طرح دعوی علیه آن شود، بلکه بخشی از شخصیت حقوقی سازمان می‌باشد، لذا دعوا به کیفیت مطروحه غیر قابل استماع است. 2 عدم ضم دلیل سمت، به رغم اینکه به موجب نص صریح ماده 18 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری باید دلیل سمت خود (وکالتنامه ممضی به امضاء از سوی مدیر عامل شرکت) همچنین روزنامه متضمن آخرین تغییرات شرکت موکل را ضمیمه نماید، هیچ یک از مدارک مذکور را ضمیمه نکرده است. 3 مغایرت دادخواست مطروحه با نص صریح ماده 80 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری که تصریح به حکم شرعی یا مواد قانونی که ادعای مغایرت مصوبه با آن شده همچنین دلایل و جهات اعتراض از حیث مغایرت مصوبه با شرع یا قانون اساسی یا سایر قوانین یا خروج از اختیارات مرجع تصویب‌کننده را ضروری دانسته است در حالی که شاکی مشخص نکرده است که دستور اداری این سازمان با کدام یک از قوانین و مقررات حاکم مغایرت دارد ضمن اینکه دستور اداری این سازمان کاملا منطبق با اختیارات و صلاحیت‌های وی اصدار یافته است. 4 موردی بودن شکایت: با توجه به اینکه شاکی مدعی است که توسط سازمان مشمول قانون معافیت شناخته نشده است بنابراین موضوع شکایت وی موردی است از این رو رسیدگی به آن در صلاحیت هیات عمومی نمی‌شود. در حقیقت شاکی ابتدا شکایت خود را در شعبه مطرح کرده است لیکن چون پاسخی که مطلوب نظر وی باشد دریافت ننموده اقدام به درخواست ابطال دستور اداری مربوط را نموده است. ج شرح تفصیلی دلایل ماهوی رد دعوی 1 صدور بخشنامه و دستور اداری از اختیارات کلیه تشکیلات اداری است. بخشنامه به مفهوم عام تصمیمات قانونی مقامات اداری است که در راستای حاکمیت اصل سلسله مراتب اداری خطاب به اداره و ماموران اداری صادر و ناظر بر اجرای قوانین و مصوبات دولتی است. در نظام حقوقی ما به معمول قوانین و آیین نامه‌ها و ترتیب اجرای آن‌ها به‌وسیله بخشنامه به ادارات ابلاغ می‌شود، مطابق با مفهوم مذکور این قسم از ضوابط حاوی تعلیمات و ارشادات اداری و داخلی محسوب شده و در جهت انجام وظایف و اموری است که قانون بر عهده سازمان گذارده است. دستور اداری مبحوث عنه نیز بر همین مبنا اصدار یافته است و حاوی جزییاتی است که واحدهای تحت امر در اجرای قانون مربوط به معافیت کارگاه‌های زیر پنج نفر کارگر از پرداخت حق بیمه سهم کارفرما باید مد نظر قرار دهند و فقط تبیین قانون و شیوه اجرای آن بوده متضمن قواعد آمره‌ای که دامنه اجرایی قانون را تضییق یا توسعه دهد نمی‌باشد که ابطال گردد. حقیقت امر این است که شکایت شاکی از قانون و به این سبب است که از دایره شمول آن خارج شناخته شده است. 2 این حکم صریح قانون است که دایره شمول قانون را محدود به برخی از انواع کارگاه‌های تولیدی، صنعتی و فنی دانسته که حداکثر پنج نفر کارگر داشته و از کارخانجات نبوده یا در عداد معادن و پیمانکاران قرار نداشته باشند (تبصره‌های یک و سه) بر این مبنا دستور اداری سازمان فقط در مقام بیان حکم مقنن بوده است. به سخن دیگر موضوع دستور اداری که شاکی درخواست ابطال آن را مطرح کرده است، تبیین تبصره 3 قانون ماده واحده در خصوص مواردی است که از شمول قانون مستثنی شده‌اند؛ یعنی کارخانجات، معادن، پیمانکاران و شرکت‌های خارجی می‌باشد. 3 فقط تعیین نوع کارگاه‌های مشمول با هیات وزیران است. صرف نظر از آن، بر خلاف ادعای شاکی، با توجه به اینکه تبصره 5 ماده واحده قانون تعیین نوع کارگاه‌های صنعتی، تولیدی و فنی که مشمول قانون می‌شوند را بر عهده هیات وزیران قرار داده (هر چند به موجب بند ب از ماده 2 قانون اصلاح قانون تامین اجتماعی مصوب 25/1/1387 ملغی همچنین در ضمن دادنامه شماره 418 18/6/1386 هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز پیش از این ماده 1 آن ابطال گردیده)، این سازمان اقدامی در جهت تعیین نوع کارگاه‌ها مذکور و اعمال اختیار اعطایی به هیات وزیران راسا، نکرده است. ضمن اینکه به هر حال این موضوع نافی صلاحیت قانونی این سازمان در بررسی مدارک کارفرمایانی که خود را در زمره مشمولان قانون می‌دانند یا تشخیص مصادیق یا انطباق آن با قانون نمی‌شود. مضاف بر آنکه در مورد فهرست مذکور نیز تبصره 1 ماده 1 آیین‌نامه اجرایی آن مقرر داشته که شناسایی و تعیین سایر فعالیت‌هایی علاوه بر فهرست منتشره توسط هیات وزیران توسط وزرای کار و امور اجتماعی و رئیس سازمان بهزیستی (بهزیستی و تامین اجتماعی) تهیه می‌شود که تلویحا شناسایی صلاحیت این سازمان در مورد تعیین نوع کارگاه‌های صنعتی، تولیدی و فنی نیز می‌باشد. 4 تامین هزینه اجرای قانون از بودجه عمومی تکلیف این سازمان در احراز موارد استثناء از شمول قانون و مصادیق آن می‌افزاید. با استنباط از مفاد قانون، ضمن اینکه هدف تشویق کارگاه‌های صنعتی، تولیدی و فنی بوده نه کارخانجات، پیمانکاران یا معادن..... (موارد مستثنی شده از قانون در تبصره 3 ماده واحده قانون) یا کارگاه‌هایی که فعالیت غیرتولیدی، صنعتی و فنی دارند، مقرر شده هزینه اجرای این قانون یعنی حق بیمه متعلقه از محل بودجه عمومی تامین شود که تکلیف این سازمان را در شناسایی مشمولان بیشتر می‌نماید. لازم به ذکر است که بر طبق قانون نظام صنفی به خصوص مواد 2 و 12 آن که ضمن تعریف واحد صنفی که فعالیت‌های صنفی را اعم از تولید، تبدیل، خرید و فروش یا توزیع و خدمات فنی تعریف و افراد صنفی را موظف می‌نماید که قبل از تاسیس هر نوع واحد صنفی یا اشتغال به هر فعالیتی اقدام به کسب مجوز نمایند، بنابراین از نظر قانونی مجوز تاسیس و فعالیت اهمیت تعیین‌کننده‌ای دارد. مضاف بر آن که جهت شناسایی مصادیق قانون که مقرر است از بودجه عمومی هزینه شود و موارد استثنا از آن اقدام غیر قانونی تلقی نمی‌شود. 5 به هر حال وصول حق بیمه و به تبع آن شناسایی کارفرمای متعهد از تکالیف قانونی و ماموریت اصلی این سازمان همراه با صلاحیت اعمال قدرت عمومی (صدور اجراییه و اجرای آن) است. با توجه به اینکه مطابق با مواد 39، 36، 30 و 40 قانون تامین اجتماعی کارفرما مسئول کسر حق بیمه سهم کارگر و پرداخت سهم خود و کارگر در ظرف مهلت مقرر در قانون به این سازمان است و در صورت خودداری از انجام این تکلیف مکلف به وصول حق بیمه از کارفرما (با صدور اجرائیه وفق ماده 50 قانون بدون لزوم مراجعه به مراجع قضایی) و ارائه خدمات به بیمه شده حتی با وجود عدم پرداخت حق بیمه می‌باشد، بنابراین به‌طور کلی قانون تامین اجتماعی صلاحیت عامی برای این سازمان شناخته و وی را مکلف ساخته که در اجرای قانون تامین اجتماعی نسبت به شناسایی کارفرما و وصول حق بیمه از وی اقدام نماید، در کنار این صلاحیت عام، قانون معافیت کارفرما از پرداخت حق بیمه سهم خود در کارگاه‌هایی که حداکثر پنج کارگر دارد، پرداخت حق بیمه موضوع قانون را از وظایف دولت شناخته که باید در قوانین بودجه سنواتی پیش‌بینی نماید ولی صلاحیت عام سازمان را در شناسایی کارفرما و مشمولان پرداخت یا معافیت از پرداخت ننموده است و این وظیفه سازمان همچنان به قوت خود باقی است. 6 رویه هیات عمومی نیز حاکی از تایید اقدامات این سازمان در مورد موضوع است. دادنامه شماره 67 مورخ 3/2/1378 هیات عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص دادخواست ابطال بخشنامه شماره 140 این سازمان مبنی بر اینکه قانون ماده واحده کلیه کارگاه‌های تولیدی، صعنتی و فنی را مشمول معافیت نموده و بخشنامه مذکور برخلاف این موضوع اصدار یافته، با استناد به اینکه بخشنامه یاد شده متضمن وضع قاعده آمره خاصی نیست، حکم به رد دادخواست صادر کرده است، 67 8/8/1368 هیات وزیران بخشنامه این سازمان در خصوص موضوع را تایید نموده است همچنین مفاد دادنامه شماره 720 هیات عمومی دیوان عالی کشور و دادنامه شماره 90 و 600 هیات عمومی دیوان عدالت اداری در مورد صلاحیت‌ها و اختیارات این سازمان در وصول حق بیمه به وضوح موید این مهم است که به هر حال این سازمان، تکلیف به شناسایی کارفرمایان، کارگران و سایر مشمولان قانون تامین اجتماعی، احراز شرایط قانونی مقرر برای برخورداری از مزایای موضوع قانون و غیره را دارد و قانونی مانند قانون معافیت بر میزان تکالیف این سازمان می‌افزاید نه از آن کاسته شده و ملزم است هر شخصی که مدعی شمول قانون نسبت به خود است را بپذیرد. 7 با توجه به اینکه آگهی آخرین تغییرات شرکت منتشره در روزنامه رسمی مورخ 7/4/1391 حاکی از این است که شرکت کاردانه (شاکی) شرکت سهامی خاص می‌باشد و نظر به اینکه صدر ماده واحده قانون به صراحت کارگاه‌های تولیدی، صنعتی و فنی را مشمول معافیت دانسته است، مضاف بر آنکه تبصره سوم آن نیز پیمانکاران را از شمول قانون مستثنی نموده است، لذا از آنجا که شرکت‌ها حتی اگر فعالیت صنعتی، تولیدی و فنی داشته باشند نیز، در قالب پیمان مبادرت به این کار می‌نمایند، بنابراین شرکت شاکی پیمانکار محسوب شده و لذا حتی با فرض ابطال بخشنامه مبحوث عنه اساسا در زمره مشمول قانون قرار نمی‌گیرد. 8 افزون بر آن، مطابق نص صریح قانون کارگاه‌های صنعتی، تولیدی و فنی که نوع آن‌ها را هیات وزیران تعیین می‌کند مشمول این قانون می‌شود که مطابق با موضوع شرکت؛ مندرج در ماده 3 اساسنامه آن که بسیار وسیع و گسترده بوده و از فعالیت‌های مربوط به تولید، خرید و فروش کلیه ادوات کشاورزی و قطعات صنعتی تا واردات و صادرات انواع ماشین‌آلات و ابزار‌آلات و ادوات و دستگاه‌ها و مواد اولیه و هر گونه کالای تجاری مجاز از داخل و خارج و همچنین انجام هر گونه عملیاتی که در رابطه با شرکت مستقیم یا غیر مستقیم باشد را در بر می‌گیرد، به‌طور قطع شرکت شاکی نمی‌تواند در زمره کارگاه‌های موضوع قانون محسوب شود. 9 شاکی سازمان را از تفسیر قانون منع، ولی خود برخلاف آن عمل کرده است. در خاتمه باید اشاره شود که شاکی مدعی شده است که تفسیر قانون از صلاحیت‌های مجلس شورای اسلامی و نه این سازمان است در حالی که این خود وی است که دست به تفسیر قانون زده و شرکت را در زمره مشمولان آن شناخته است. با توجه به شرح معنونه و دلایل مطروحه؛ ایرادات متعددی بر دادخواست وارد و دلایل عدیده‌ای به شرح فوق بر ردد دعوی و انطباق دستور اداری این سازمان با قوانین و مقررات حاکم وجود دارد لذا با استناد به تمامی موارد مذکور رد دادخواست و دعوی مورد استدعا است.» هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 5/6/1398 با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیات عمومی بر اساس تبصره 5 ماده واحده قانون معافیت از پرداخت سهم بیمه کارفرمایان که حداکثر 5 نفر کارگر دارند مصوب سال 1361 تعیین نوع کارگاه‌های تولیدی، صنعتی و فنی بر عهده هیات وزیران محول شده و آن هیات نیز در تصویب‌نامه‌های شماره 16002 12/3/1362 و 106254 /ت23ه 12/2/1369 فهرست فعالیتهای تولیدی، صنعتی و فنی مشمول معافیت حق بیمه سهم کارفرما را احصاء کرده است، لیکن سازمان تامین اجتماعی در بندهای 1 الی 5 بخشنامه مورد شکایت شاخص‌ها و معیارهایی را برای تعیین مفهوم کارخانه مقرر کرده است و این امر از حدود اختیارات آن سازمان خارج می‌باشد، بنابراین به استناد بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 بندهای 1 الی 5 بخشنامه شماره 8538 /94 /5020 12/10/1394 معاون فنی و درآمد سازمان تامین اجتماعی ابطال می‌شود. رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری معاون قضایی دیوان عدالت اداری مرتضی علی اشراقی