رای شماره 1413 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال بند 2 مصوبه شماره 205 1397/5/21 شورای عالی هماهنگی ترابری کشور

شماره 9804106 – 16/6/1400 بسمه تعالی جناب آقای اکبرپور رئیس هیات مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 140009970905811413 مورخ 2/6/1400 با موضوع « ابطال بند 2 مصوبه شماره 205 – 21/5/1397 شورای عالی هماهنگی ترابری کشور » جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد . مدیرکل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری – یدالله اسمعیلی فرد تاریخ دادنامه : 2/6/1400 شماره دادنامه : 1413 شماره پرونده : 9804106 مرجع رسیدگی : هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکی : شرکت حمل‌ونقل بزرگ سپهر موضوع شکایت و خواسته : ابطال بند 2 مصوبه شماره 205 21/5/1397 شورای عالی هماهنگی ترابری کشور گردش‌کار : شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند 2 مصوبه شماره 205 21/5/1397 شورای عالی هماهنگی ترابری کشور را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که : " کانون انجمن‌های صنفی شرکت‌های حمل‌ونقل کالا، که بر اساس ماده 131 قانون کار به وجود آمده برای دفاع از منافع صنفی اعضا، به‌طور غیرقانونی اقدام به انعقاد قرارداد بیمه تکمیلی رانندگان کامیون در کل کشور با شرکت آتیه سازان حافظ نموده به شماره 9 14/5/1397؛ در صورتی که اصولا رانندگان عضو این کانون نمی‌باشند و برای خود انجمن و کانون جداگانه کارگری دارند . شورای عالی هماهنگی ترابری کشور در تاریخ 21/5/1397 ( یعنی 7 روز بعد از امضاء آن قرارداد غیرقانونی ) طبق مصوبه شماره 205 شرکت‌های حمل‌ونقل را موظف به پرداخت حق بیمه مترتب بر این قرارداد، نموده و در واقع به یک قرارداد غیرقانونی وجهه رسمی و قانونی داده و شرکت‌ها موظف شده‌اند حق بیمه قراردادی را که غیرقانونی است بپردازند و اگر نپردازند، مدیران میانی سازمان راهداری و حمل‌ونقل جاده‌ای با استفاده از « فورس حکومتی » آن‌ها را به تعطیلی می‌کشانند زیرا عدم صدور حواله بارنامه به معنی تعطیل شدن یک شرکت است . از نکات جالب توجه اینکه : 1 طبق نامه شماره 44791 / 401 /97 6/6/1397 بیمه مرکزی، شرکت آتیه سازان حافظ تحت نظر بیمه مرکزی فعالیت نمی‌نماید و فعالیت آن به عنوان بیمه گر در بخش بیمه تکمیلی، فاقد مجوز قانونی است . 2 طبق نامه 21/11/1397 مدیرکل سازمان‌های کارگری و کارفرمایی وزارت کار، کانون شرکت‌های حمل‌ونقل کالا و شرکت آتیه سازان حافظ، فاقد صلاحیت در زمینه انعقاد چنین قراردادی می‌باشند . 3 روزانه صدها میلیون تومان پول به دستور مدیران کل استانی، توسط شرکت‌های حمل‌ونقل بایستی به حساب کانون شرکت آتیه سازان حافظ واریز شود، در صورتی که هیچ نوع کنترلی بر آن ندارند . " شاکی در پاسخ به اخطار رفع نقص به موجب لایحه شماره 99 / 2801 1399/1/5 اعلام کرده است که : " هیچ قانونی وجود ندارد که بیمه تکمیلی درمان را اجباری کرده باشد و شورای عالی هماهنگی ترابری کشور در مقام قانونگذاری نیست . در عین اینکه طبق اصل 26 قانون اساسی، عضویت در کانون اختیاری است، شرکت‌ها چه الزامی به تبعیت از قراردادهای غیرقانونی آن دارند؟ کانون صنفی انجمن‌های کارفرمایی شرکت‌های حمل‌ونقل که بر اساس ماده 131 قانون کار به صورت داوطلبانه و برای دفاع از منافع صنفی اعضا شکل گرفته، نه فضولتا، نه نیابتا و نه وکالتا حق نداشته که از طرف این شرکت و سایر شرکت‌های حمل‌ونقل چنین قرارداد تعهدآوری را امضاء کند . حال که از طرف خود امضاء کرده، خودش هم باید حق بیمه را بپردازد . شورای عالی هماهنگی ترابری کشور با این مصوبه خود، با اجباری کردن پرداخت حق بیمه این قرارداد غیرقانونی توسط شرکت‌ها، به آن وجهه قانونی داده است . مبلغ حق بیمه اخذ شده از شرکت‌ها در یک سال و نیم گذشته چندین بار تغییر کرده به نحوی که با یک حساب سرانگشتی، در سال دوم قرارداد ( یعنی از مرداد 1398 تا مرداد 1399 ) حدود 70 میلیارد تومان اضافه بر مبلغ قرارداد از شرکت‌ها اخذ می‌شود و معلوم نیست این پول کجا می‌رود . رانندگان و کامیون داران که عموما به صورت خویش فرما هستند و تابع قانون تامین اجتماعی می‌باشند، اگر مایل به بیمه تکمیلی درمان وعمر باشند، باید خود اقدام کنند و کانون مذکور در این زمینه هیچ سمتی ندارد . مزید بر آن که هیچ رابطه کارگری و کارفرمایی بین شرکت‌های حمل‌ونقل و کامیونداران و رانندگان وجود ندارد . " متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است : " 2 پیشنهاد سازمان راهداری و حمل‌ونقل جاده‌ای در مورد برقراری پوشش بیمه تکمیلی رانندگان بخش بار برون شهری مطرح گردید و با توجه به گزارش دبیرخانه شورا مبنی بر توافق انجام شده بین سازمان یاد شده و کانون انجمن‌های صنفی شرکت‌ها و موسسات حمل‌ونقل داخلی کالا، به شرح زیر به تصویب رسید : « کلیه شرکت‌ها و موسسات حمل بار برون شهری موظفند در موارد انعقاد قرارداد بیمه تکمیلی رانندگان از سوی تشکل‌های صنفی کشوری یا استانی شرکت‌های مذکور، نسبت به پرداخت سهم حق بیمه مربوطه اقدام نمایند .» " در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی وزارت راه و شهرسازی به موجب لایحه شماره 730 / 27779 24/3/1399 به‌طور خلاصه توضیح داده است که : " الف ) مبانی قانونی مصوبه 205 : طبق بند ( الف ) ماده 2 آیین‌نامه ترکیب شورای عالی هماهنگی ترابری کشور، بررسی و تصویب ضوابط پیشنهادی وزارت راه و ترابری در مورد روابط بین موسسات ترابری و کامیونداران و اتوبوس داران به شورای مذکور محول گردیده است و آن شورا نیز طبق صلاحیت خود اقدام به تصویب بند 2 مصوبه 205 نموده است و در نهایت با انعقاد قرارداد بین کانون انجمن‌های صنفی کارفرمایان موسسات و شرکت‌های حمل‌ونقل کالاهای داخلی کشور و شرکت بیمه آتیه سازان حافظ، بیمه تکمیلی رانندگان عملیاتی شده است . ب ) عدم انطباق خواسته ستون دادخواست با مندرجات آن : شاکی درخواست ابطال بند 2 مصوبه 205 را کرده است، اما در شرح شکایت خود، دلیلی دال بر غیرقانونی بودن مصوبه مذکور یا صلاحیت شورای عالی هماهنگی ترابری در تصویب آن را ارائه نکرده و صرفا به نحوه اجرا و انتخاب شرکت بیمه گر بیمه تکمیلی رانندگان و مواردی از این قبیل اشاره کرده است . حال آن که نحوه اجرای مقررات نمی‌توانند منجر به ابطال آن شوند . ج ) پاسخ به اظهارات شاکی : شرکت بیمه آتیه سازان حافظ، زیر مجموعه سازمان بیمه سلامت ایران ( با تامین از محل منابع مربوط ) می‌باشد و در چارچوب قوانین از جمله قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی و طبق اساسنامه خود از سال 1380 در حوزه بیمه‌های تکمیلی درمان فعالیت می‌نماید . سازمان دخالتی در تعیین محاسبه مبالغ واریزی بابت بیمه تکمیلی رانندگان ندارد . این مبالغ طبق هماهنگی به عمل آمده بین « کانون انجمن‌های صنفی کارفرمایان موسسات و شرکت‌های حمل‌ونقل کالای داخلی کشور » و « شرکت بیمه آتیه سازان حافظ » از محل درآمد موسسات و شرکت‌های حمل‌ونقل بوده و طبق مصوبه در سامانه مدیریتی کنترل بارنامه از 1 5/5/1397 محاسبه می‌شود . شاکی بیان کرده که مدیرکل سازمان‌های کارگری و کارفرمایی وزارت کار، کانون شرکت‌های حمل‌ونقل کالا را فاقد صلاحیت در زمینه انعقاد قرارداد بیمه تکمیلی دانسته است . ولی با توجه به اینکه هر صنفی طبق ماده 131 قانون کار و اساسنامه خود فعالیت می‌کند، بنابراین اگر مدیرکل مذکور دلیلی بر این مدعا دارد باید ارائه نماید . شاکی مدعی شده که بیمه گر طرف قرارداد مجوز فعالیت از متولی کار را ندارد . حال آن که ( همان طو رکه ذکر شد ) بیمه گر از شرکت‌های زیرمجموعه بیمه سلامت ایران بوده و در چارچوب قوانین و مقررات فعالیت می‌کند . شاکی بیان کرده که عدم پرداخت حق بیمه رانندگان توسط شرکت‌های حمل‌ونقل منجر به غیرفعال شدن و تعطیلی شرکت‌های حمل‌ونقل می‌شود، حال آن که نامه مورد استناد شاکی ( نامه مورخ 19/6/1397 معاونت حمل‌ونقل سازمان ) صرفا جنبه اطلاع‌رسانی داشته و نامه مورخ 14/9/1397 نیز صرفا یادآوری می‌کند که عدم پرداخت حق بیمه به علت اینکه بارنامه‌های شرکت‌های حمل‌ونقل به صورت سیستمی صادر می‌شود باعث اختلاف در سیستم صدور بارنامه شده و صدور آن را امکان ناپذیر می‌نماید . در سال 1389 نیز بین کانون انجمن‌های صنفی کارفرمایان موسسات و شرکت‌های حمل‌ونقل داخلی کالای کشور و بیمه ایران، قرارداد بیمه تکمیلی منعقد شده بود . در آنجا کانون مذکور به عنوان کارگزاری عمل می‌کرد، ولی در قرارداد جدید عنوان کارگزاری از آن سلب شده است و شاید یکی از دلایل بروز اعتراض همین موضوع باشد اما این قضیه مربوط به رابطه قراردادی کانون مذکور و شرکت بیمه می‌باشد . شایان ذکر است که سازمان راهداری و حمل‌ونقل جاده‌ای دارای شخصیت حقوقی می‌باشد و طبق تصویب نامه شورای عالی اداری به شماره 588271 6/4/1395 کلیه اختیارات مربوط به معاونت راهداری نیز به سازمان مذکور منتقل شده است . " در اجرای ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری پرونده به هیات تخصصی بیمه، کار و تامین اجتماعی ارجاع شد و هیات مذکور پس از انجام بررسی‌های لازم، به موجب دادنامه شماره 1333 30/10/1399، بند 2 مصوبه شماره 205 شورای عالی هماهنگی ترابری کشور را قابل ابطال تشخیص نداد و رای به رد شکایت صادر کرد . متعاقبا دادنامه مذکور در تاریخ 19/11/1399 به شرح زیر مورد اعتراض رئیس دیوان عدالت اداری قرار گرفت : " به موجب نامه معاون حمل‌ونقل سازمان راهداری به اعضای هیات عامل به شماره 74 / 120266 14/9/1397، مبالغ حق بیمه مربوط به بیمه تکمیلی رانندگان بخش کالا، از محل درآمد موسسات و شرکت‌های حمل‌ونقل می‌باشد و شرکت‌ها باید نسبت به‌پرداخت آن اقدام نمایند . در حالی که در رای مورد اعتراض، خلاف این تکلیف استدلال شده است . 2 مطابق قوانین تجویز انعقاد قرارداد نباید موجب تکلیف به شرکت‌های حمل‌ونقل گردد . اما عدم تکلیف شرکت‌های حمل‌ونقل به انعقاد قرارداد، مجوز قانونی می‌خواهد که در موضوع مفقود است . 3 پرداخت حق بیمه تکمیلی درمان طبق هیچ یک از قوانین بیمه کشور بر کارفرمایان تکلیف نشده است و باید بیمه شده اقدام به پرداخت حق بیمه مذکور نماید، مگر اینکه دستگاه اداری دارای ردیف بودجه مربوطه باشد، که شرکت‌های خصوصی از این امر بهره مند نبوده و اعتباری در این مورد دریافت نمی‌کنند تا در ازای آن اقدام به پرداخت حق بیمه تکمیلی درمان نمایند . 4 مطابق مقررات، شورای عالی ترافیک اجازه دخالت در امور قراردادهای بیمه‌ای که دارای قوانین و مقررات خاص هستند، ندارد و تکلیف به پرداخت، نیازمند نص قانونی می‌باشد؛ حال آن که در رای مورد اعتراض به صورت استنباطی چنین امری بیان شده است، که با توجه به مدلول و منطوق متن مصوبه، چنین اختیاری حاصل نمی‌گردد . " پس از ارجاع پرونده به هیات تخصصی بیمه، کار و تامین اجتماعی و رسیدگی مجدد در این هیات، متعاقب صدور نظریه، موضوع به هیات عمومی دیوان عدالت اداری ارجاع شد . هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 2/6/1400 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است . رای هیات عمومی صرف نظر از آثار مناسب توسعه قراردادهای بیمه تکمیلی که در راستای گسترش بیشتر حمایتهای بیمه‌ای منعقد می‌شود، انعقاد قراردادهای مزبور جنبه اجباری ندارد و هرچند براساس بند 26 ماده 5 اساسنامه کانون انجمنهای صنفی کارفرمایی موسسات و شرکتهای حمل‌ونقل داخلی کالای کشور مصوب 10/2/1392، « عقد هرنوع قرارداد در قالب انواع توافقات خصوصی و یا جمعی و عقود شرعی معین و غیرمعین اعم از خرید، فروش، صلح، اجاره و ...» جزء وظایف و اختیارات کانون انجمنهای صنفی کارفرمایان، موسسات و شرکتهای حمل‌ونقل داخلی کالای کشور است، ولی وجود صلاحیت فوق مجوزی برای شورای عالی هماهنگی ترابری کشور ایجاد نمی‌کند تا در فرض انعقاد قرارداد بیمه تکمیلی رانندگان توسط تشکلهای صنفی کشوری یا استانی شرکتهای مذکور، شرکتها و موسسات حمل بار برون شهری را موظّف به پرداخت سهم حق بیمه تکمیلی رانندگان نماید . بنا به مراتب فوق، اطلاق حکم مقرر در بند 2 مصوبه شماره 205 21/5/1397 شورای عالی هماهنگی ترابری کشور در حدی که ناظر بر الزام شرکتهای حمل‌ونقل به پرداخت حق بیمه تکمیلی رانندگان از محل منابع شرکتهای مذکور است، خارج از حدود اختیار شورای عالی هماهنگی ترابری کشور بوده و در نتیجه رای شماره 9909970906011333 30/11/1399 هیات تخصصی بیمه، کار و تامین اجتماعی دیوان عدالت اداری که در مقام رد شکایت مطروحه به خواسته ابطال بند فوق صادر شده، مستند به بند « ب » ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 نقض می‌گردد و بر همین اساس اطلاق بند 2 مصوبه شماره 205 مورخ 21/5/1397 شورای عالی هماهنگی ترابری کشور مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود . رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری حکمتعلی مظفری