رای شماره 381870 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال اطلاق بخشنامه شماره 457255/80 مورخ 1401/5/11 معاون شهرسازی و معماری شهرداری تهران

شماره105714 - 1402/3/3 بسمه تعالی جناب آقای اکبرپور مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 140231390000381870 مورخ 1402/2/19 با موضوع: «اطلاق بخشنامه شماره 457255/80 مورخ 1401/5/11 معاون شهرسازی و معماری شهرداری تهران در مواردی که با وجود اقدام به موقع شهروندان به دلیل تاخیر کارکنان شهرداری در محاسبه عوارض و خودداری آن‌ها از انجام وظایف خود در عمل حقوق اشخاص تضییع می‌گردد ابطال شد.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد. مدیرکل هیات عمومی و هیات‌های تخصصی دیوان عدالت اداری یدالله اسمعیلی فرد تاریخ دادنامه: 1402/2/19 شماره دادنامه: 140231390000381870 شماره پرونده: 0105714 0105992 مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکیان: آقای محمد محمدی و تشکل مردمی پیشگیری و مبارزه با فساد طرف شکایت: شهرداری تهران موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره 457255/80 1401/5/11 معاون شهرسازی و معماری شهرداری تهران و ابطال نامه‌های شماره 545910/813 1401/6/5 و 613822/8131401/6/19 سرپرست اداره کل تدوین ضوابط، نظارت و صدور پروانه معاونت شهرسازی و معماری شهرداری تهران گردش کار: شاکیان به موجب دادخواست‌ها و لوایح رفع نقص با متن مشابه ابطال بخشنامه شماره 457255/80 1401/5/11 معاون شهرسازی و معماری شهرداری تهران و ابطال نامه‌های شماره 545910/813 1401/6/5 و 613822/813 1401/6/19 سرپرست اداره کل تدوین ضوابط، نظارت و صدور پروانه معاونت شهرسازی و معماری شهرداری تهران را خواستار شده‌اند و در جهت تبیین خواسته به‌طور خلاصه اعلام کرده‌اند که: "بخشنامه شماره 457255/80 1401/5/11 معاون شهرسازی و معماری شهرداری تهران بنا به دلایل ذیل خلاف قانون است: اولا اثر بخشنامه ناظر به آینده است و نمی‌تواند عطف به ماسبق شود. ثانیا دریافت مابه التفاوت عوارض جدید فاقد مجوز و مبنای قانونی است و حاصل تصمیم یک جلسه دورهمی است. ضمنا کسانی که قبلا پروانه شهرسازی را دریافت کرده‌اند وجوه عوارض را به صورت کامل پرداخت کرده‌اند و مشمول دریافت عوارض جدید نمی‌شوند. علاوه بر این بخشنامه‌های مورد شکایت درباره آن دسته از پروانه‌های شهرسازی است که دارای مهلت یک ساله برای اخذ پروانه ساخت یا مهلت اعتبار آن‌ها برای اخذ پروانه ساخت از تاریخ 1398/12/1 به بعد بوده است در حالی که پروانه شهرسازی شاکی از نوع دو مرحله‌ای و فاقد هرگونه مهلت بوده است. علت صدور بخشنامه کمک به شرایط سخت اقتصادی مردم و شرایط بحرانی کرونا اعلام شده است ولی به جای کمک به مردم اخذ عوارض هنگفت مطرح شده است. متعاقب استعلام وضعیت صدور پروانه از اداره کل تدوین ضوابط شهرداری، اداره کل مذکور طی شماره 545910/813 1401/6/5 اعلام می‌دارد هرچند پروانه شهرسازی فاقد مدت اعتبار هست و مشمول بخشنامه جدید عوارض روز نمی‌شود ولی با توجه به اطلاع‌رسانی مورخ 1399/12/4 شاکی می‌بایست تا پایان سال 1399 برای اخذ پروانه ساخت اقدام می‌نمود و اقدام دیگری متصور نیست. پس از پیگیری اداره کل تدوین پاسخ قبلی خود را اصلاح و از اعلام ابطال پروانه شهرسازی عدول و طی شماره 613822/813 1401/6/19 اعلام می‌نماید که با اخذ مابه التفاوت عوارض حداکثر تا تاریخ 1401/6/31 اقدام شود که متناقض پاسخ قبلی است. بنابراین بخشنامه مورخ 1401/5/11 به دلیل غیرقانونی بودن و تصمیمات اداری که طی دو فقره نامه اعلام شده به دلیل اعتبار امر مختومه «داشتن پروانه شهرسازی و پرداخت وجوه قانونی زمان صدور پروانه» قابل ابطال می‌باشند. بنابراین بخشنامه شماره 457255/80 1401/5/11 معاون معماری و شهرداری تهران که مبادرت به افزایش عوارض پروانه‌های قبلی نموده است خارج از وظیفه و برخلاف قانون می‌باشد (برخلاف بند 16 تبصره 4 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی) و از طرفی درباره پروانه‌های شهرسازی مدت دار هست و تعمیم دادن این بخشنامه خلاف قانون به پروانه‌های فاقد مدت نیز خلاف دیگری هست که در نظر اداره کل تدوین ضوابط شهرداری اعلام شده است." متن مقرره‌های مورد شکایت به شرح زیر است: "الف بخشنامه شماره 457255/80 1401/5/11 معاونت شهرسازی و معماری شهرداری تهران شهرداران محترم مناطق 1 الی 22 موضوع: تمدید بند 8 سومین صورتجلسه هم اندیشی مناطق 22 گانه مورخ 1400/10/6 تا تاریخ 1401/6/31 پیرو ابلاغیه شماره 80/1164074 1400/11/24، به پیوست نامه شماره 50/420190 1401/5/4 معاون هماهنگی و امور مناطق شهرداری تهران در خصوص تمدید مهلت بند 8 مصوبات سومین جلسه هم اندیشی شهرداران مورخ 1400/10/6 تا تاریخ 1401/6/31 مبنی بر «در ارتباط با صدور پروانه ساخت جهت پرونده‌هایی که دارای پروانه شهرسازی بوده‌اند؛ لیکن با توجه به شیوع ویروس کرونا و طولانی شدن زمان بررسی پرونده‌ها در سازمان نظام مهندسی، کمیته نما و ..... در مهلت مقرر یک ساله در پروانه شهرسازی موفق به اخذ پروانه ساخت نشده‌اند و به استناد تبصره الحاقی ماده 24 مصوبه شورای اسلامی شهر تهران تحت عنوان «الحاقیه دوم به مصوبه بسته محرک در شرایط سخت اقتصادی و نیز در شرایط بحرانی ناشی از گسترش ویروس کرونا» ضمن رعایت صرفه و صلاح شهرداری تهران تا تاریخ 1401/6/31، صدور پروانه ساخت برای پروانه‌های شهرسازی که مهلت اعتبار آن‌ها جهت اخذ پروانه ساخت از تاریخ 1398/12/1 به بعد بوده است میسر گردد» جهت آگاهی و دستور اقدام لازم ارسال می‌گردد. لذا شایسته است دستور فرمایید پرونده‌های مشمول این بند بررسی و اقدامات زیر در خصوص آن‌ها صورت پذیرد: • در ارتباط با صدور پروانه ساخت پرونده‌هایی که تا پایان سال 1400 مطابق با بند 8 مصوبات سومین جلسه اندیشی شورای شهرداران ابلاغی به شماره 80/1164074 1400/11/24 نسبت به پرداخت عوارض مابه التفاوت اقدام نموده و به علت تداخل با روزهای پایانی سال موفق به اخذ پروانه نگردیده‌اند، اقدام لازم صورت پذیرد. عوارض متعلقه به پروانه‌های شهرسازی پرونده‌های مشمول این بند که در مهلت مقرر تا پایان سال 1400 اقدامی جهت محاسبه و پرداخت عوارض مشمول آن‌ها صورت نپذیرفته است، به قیمت روز محاسبه و پس از کسر عوارض پرداختی پروانه یادشده، فرم اعلام عوارض غیر سیستمی جهت ایجاد دستور دریافت دستی در سیستم جامع مالی با امضای شخص شهردار منطقه معاونت مالی و اقتصاد شهری اداره کل تشخیص و وصول درآمد منعکس گردد. معاون شهرسازی و معماری شهرداری تهران ب نامه شماره 545910/813 1401/6/5 اداره کل تدوین ضوابط معاونت شهرسازی شهرداری تهران جناب آقای مهندس ناظم رضوی شهردار محترم منطقه 20 موضوع: ملک به شماره پرونده 200069129 بازگشت به نامه شماره 52017949 مورخ 1401/5/26 و پیرو نامه شماره 8131221733 مورخ 1399/12/4 در خصوص صدور پروانه مساحت ملک به شماره پرونده 200069129 به آگاهی می‌رساند: علی رغم عدم درج عبارت «اختیار پروانه شهرسازی جهت اخذ پروانه ساخت یک سال می‌باشد» در چاپ پروانه شهرسازی شماره 200025322 مورخ 1397/6/6 و در توضیحات پروانه یاد شده، لکن با توجه به اطلاع‌رسانی صورت گرفته وفق مفاد نامه شماره 8131221733 مورخ 1399/12/4 جهت صدور پروانه ساخت تا پایان سال 1399 این که پروانه شهرسازی موصوف مشمول مفاد بند 8 صورتجلسه هم اندیشی شورای شهرداران مورخ 1400/10/6 نمی‌گردد، اقدامی در خصوص صدور پروانه ساخت آن از طرف این اداره کل متصور نمی‌باشد. سرپرست اداره کل تدوین ضوابط، نظارت و صدور پروانه معاونت شهرسازی و معماری شهرداری تهران ج نامه شماره 613822/813 1401/6/19 اداره کل تدوین ضوابط معاونت شهرسازی شهرداری تهران جناب آقای مهندس ناظم رضوی شهردار محترم منطقه 20 موضوع: ملک به شماره پرونده 200069129 بازگشت به نامه شماره 520/20621 1401/6/8 و پیرو نامه شماره 545910/813 مورخ 1400/6/5 در خصوص صدور پروانه ساخت ملک به شماره پرونده 200069129، با عنایت به مفاد نامه عطفی مبنی بر طولانی شدن روند پروانه ساخت به دلیل ماندگاری در مراحل نظام مهندسی و کمیته نما شایسته است دستور فرمائید مطابق با ابلاغیه شماره 80/657255 1401/5/11 معاون شهرسازی و معماری در ارتباط با تمدید مهلت بند 8 مصوبات سومین جلسه هم اندیشی شهرداران مورخ 1400/10/6 تا تاریخ 1401/6/31، ضمن لحاظ نمودن هرگونه عوارضی که مازاد بر مصوبات شورای اسلامی شهر تهران در خصوص افزایش سطح اشغال و تراکم ساختمانی در زمان صدور پروانه شهرسازی 1397/6/6 در عوارض ملک لحاظ و محاسبه گردیده است، موضوع بررسی و اقدام لازم وفق ضوابط صورت پذیرد. سرپرست اداره کل تدوین ضوابط، نظارت و صدور پروانه معاونت شهرسازی و معماری شهرداری تهران" در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس مرکز حقوقی شهرداری تهران به موجب لایحه شماره 1378730 مورخ 1401/12/20 توضیح داده است که: "به‌طور کلی شهرداری‌ها با هدف نظم بخشیدن به بناهای در حال ساخت، مکلفند در پروانه‌های ساختمانی صادره ضمن اعلام مهلت اعتبار پروانه جهت شروع عملیات ساختمانی، نسبت به ثبت مهلت قانونی لازم جهت اتمام عملیات ساختمانی نیز اقدام نمایند. در شهرداری تهران مبانی تعیین این ضوابط توسط شورای اسلامی شهر تهران و معاونت شهرسازی و معماری تهیه و تدوین می‌گردد. کما اینکه برابر مصوبه ابلاغی به شماره 160/2531/33579 1397/11/15 تحت عنوان «عوارض مجوز افزایش مهلت شروع و اتمام عملیات ساختمانی» با استناد به بند 16 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شورای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 و اصلاحات بعدی و تبصره1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1387، شهرداری تهران مجاز است از ابتدای سال 1398 نسبت به صدور «مجوز افزایش مهلت شروع و اتمام عملیات ساختمانی» و «انواع گواهی ساختمانی» با اخذ عوارض به شرح ذیل اقدام نماید. بدیهی است عوارض نوسازی املاک مشمول این مصوبه مطابق تبصره دوم ذیل ماده 29 قانون نوسازی و عمران شهری مصوب 1347 و اصلاحات بعدی آن محاسبه و اخذ خواهد شد.» برابر بند 3 ذیل ماده 1 همین مصوبه مهلت اعتبار پروانه ساختمانی و مهلت شروع عملیات ساختمانی را 12 ماه از تاریخ صدور پروانه تعیین نموده است و مدت اتمام عملیات ساختمانی جهت پروانه‌های ساختمانی تک مرحله‌ای و دو مرحله‌ای به‌طور مجزا تعیین نموده است. لذا بنا بر مصوبات و ضوابط پیش گفته در صورتی که شهروندان بنا به دلایل مذکور (مشکلات ناشی از کرونا و طولانی شدن زمان بررسی پرونده‌ها در سازمان نظام مهندسی، کمیته نما و ...) در مهلت مقرر یکساله در پروانه شهرسازی موفق به اخذ پروانه ساخت نشده‌اند، با توجه به اتمام مهلت پروانه‌های یاد شده، مالکین موظف به ثبت درخواست مجدد پروانه شهرسازی یا تخریب و نوسازی با ضوابط و مقررات جاری (طرح تفصیلی، عوارض و ...) و سیر مجدد مراحل صدور پروانه بودند که همان‌طور که فوقا نیز معروض گردید این مهم با توجه به نیاز فعلی شهروندان موضوع جلسه هم اندیشی شهرداران و بند 8 مصوبه مورخ 1401/10/6 گردید. به موجب این مصوبه ضمن رعایت صرفه و صلاح شهرداری تهران و تا پایان سال 1400 صدور پروانه ساخت برای پروانه‌های شهرسازی که مهلت اعتبار آن‌ها جهت اخذ پروانه ساخت از تاریخ 1398/12/1 به بعد بوده است، میسر است. شایان ذکر است با توجه به حجم بالای پرونده‌های دارای این مشکل، این مهم طی ابلاغیه‌های شماره 80/1164074 1400/11/24 و 457255/80 1401/5/11 معاونت شهرسازی و معماری جهت اجرا به شهرداری‌های مناطق ابلاغ شده است. بنابراین بر مصوبه مرقوم که تاکیدی بر مصوبات پیشین است، ایرادی وارد نیست. چنانکه ملاحظه می‌فرمایند این بخشنامه دارای دو بخش مجزا است. صرفا طبق بخش دوم این بخشنامه برای آن دسته از پروانه‌های شهرسازی مشمول که اقدامی جهت محاسبه و پرداخت عوارض متعلقه ننموده‌اند عوارض آن‌ها به قیمت روز محاسبه و پس از کسر عوارض پرداختی، برای آن‌ها اقدام لازم صورت می‌پذیرد. به عبارت بهتر و به رغم آنچه که در دادخواست تقدیمی اشاره شده است معاونت شهرسازی و معماری شهرداری تهران با صدور این بخشنامه در صدد دریافت عوارض جدید و یا مازاد نمی‌باشد بلکه از آنجا که پروانه‌های ساخت این دسته از املاک بنا به دلایل یاد شده صادر نگردیده و بنابر فاصله زمانی یاد شده بین دو پروانه ساخت و شهرسازی، صرفا عوارض پروانه ساخت بنا بر تغییرات جدید ایجاد شده در نقشه‌های ساختمانی و یا به دلیل عدم پرداخت عوارض ساختمانی توسط متقاضیان مجددا محاسبه و از ایشان اخذ می‌گردد. بدیهی است عوارض موصوف به هیچ عنوان دارای آیتم و عنوان جدیدی جز آنچه در مصوبات شورای اسلامی شهر تهران و یا ضوابط و مقررات شهرسازی عنوان شده است، نداشته و دارای مبانی قانونی به شرح پیش گفته است. مضافا اینکه بخشنامه مورد وصف اساسا درصدد تسری ضوابط مقرر به کلیه املاک و یا پروانه‌های ساختمانی صادر شده بنا بر روال عادی نمی‌باشد، بلکه موکدا اضافه می‌نماید این بخشنامه با ذکر منابع قانونی اتخاذ تصمیم در صدر بخشنامه، صرفا جهت کمک به آن دسته از شهروندانی صادر شده است که در زمان اعتبار ضوابط قانونی مربوط به صدور پروانه ساختمانی در دو مرحله (پروانه شهرسازی و پروانه ساخت) موفق به اخذ پروانه ثانویه نشده‌اند، تا با پرداخت عوارض صدور پروانه ساختمانی (همانند سایر املاک) از حقوق شهروندی خود بهره مند شوند." هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1402/2/19 به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیات عمومی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیات عمومی الف. برمبنای بند 1 ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392، یکی از جهات رسیدگی به شکایات، تظلّمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از آیین‌نامه‌ها و سایر نظامات و مقررات دولتی و شهرداری‌ها و موسسات عمومی غیردولتی ناظر به موردی است که مقررات مذکور به دلیل خودداری دستگاه‌ها و نهادهای موضوع این بند از انجام وظایف خود موجب تضییع حقوق اشخاص شود. با توجه به حکم قانونی فوق و با عنایت به اینکه بر اساس بخشنامه شماره 457255/80 مورخ 1401/5/11 معاون شهرسازی و معماری شهرداری تهران مقرر شده است که عوارض مربوط به پروانه‌های شهرسازی که در مهلت مقرر اقدامی جهت محاسبه و پرداخت آن‌ها نشده است، باید به قیمت روز محاسبه و پرداخت گردند و این حکم هم شامل فروضی است که در آن تاخیر در محاسبه و پرداخت از سوی شهروندان صورت می‌گیرد و هم شامل مواردی است که تاخیر مزبور مستند به عملکرد کارکنان شهرداری است، بنابراین اطلاق بخشنامه شماره 457255/80 مورخ 1401/5/11 معاون شهرسازی و معماری شهرداری تهران در مواردی که با وجود اقدام به موقع شهروندان به دلیل تاخیر کارکنان شهرداری در محاسبه عوارض و خودداری آن‌ها از انجام وظایف خود در عمل حقوق اشخاص تضییع می‌گردد، مشمول حکم مقرر در بند 1 ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 بوده و مستند بند قانونی مذکور ابطال می‌شود. ب. براساس بند 1 ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 رسیدگی به شکایات، تظلّمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از آیین‌نامه‌ها و سایر نظامات و مقررات دولتی و شهرداری‌ها و موسسات عمومی غیردولتی در مواردی که مقررات مذکور به علّت مغایرت با شرع یا قانون و یا عدم صلاحیت مرجع مربوط یا تجاوز و یا سوء استفاده از اختیارات یا تخلّف در اجرای قوانین و مقررات یا خودداری از انجام وظایف موجب تضییع حقوق اشخاص می‌شود، از جمله صلاحیت‌ها و وظایف هیات عمومی دیوان عدالت اداری است. نظر به اینکه نامه‌های شماره 545910/813 مورخ 1401/6/5 و شماره 613822/813 مورخ 1401/6/19 سرپرست اداره کل تدوین ضوابط، نظارت و صدور پروانه معاونت شهرسازی و معماری شهرداری تهران درخصوص املاک مشخصی با شماره پرونده‌های معین صادر شده است، بنابراین نامه‌های مزبور واجد جنبه موردی است و از مصادیق مقررات موضوع بند 1 ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 محسوب نمی‌شود و قابل طرح و رسیدگی در هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیست و جهت رسیدگی به شعبه دیوان عدالت اداری ارجاع می‌گردد. هیات عمومی دیوان عدالت اداری معاون قضایی دیوان عدالت اداری مهدی دربین