رای شماره 1612 الی 1620 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال تبصره 6 الحاقی به ماده 2 اصلاحی از مصوبه شماره 2524 1397/11/7 و ماده 5 اصلاحی از مصوبه شماره 2524 1397/11/7 شورای اسلامی شهر تهران

شماره 9801880 – 04/12/1399 بسمه تعالی جناب آقای اکبرپور رئیس هیات مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه‌های 9909970905811612 الی 9909970905811620 مورخ 04/11/1399 با موضوع : « ابطال تبصره 6 الحاقی به ماده 2 اصلاحی از مصوبه شماره 2524 -7/11/1397 و ماده 5 اصلاحی از مصوبه شماره 2524 – 7/11/1397 شورای اسلامی شهر تهران » جهت درج در روزنامه به پیوست ارسال می‌گردد . مدیر کل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری – مهدی دربین تاریخ دادنامه : 1399/11/4 شماره دادنامه : 1612 الی 1620 شماره پرونده : 9900648 9803364 9803171 9802876 9802692 9802117 9802116 9801882 9801880 مرجع رسیدگی : هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکیان : 1 شرکت ایران خودرو با وکالت آقایان امیرحسین قاسمی برجسته و علی سلطانی مصلح 2 آقای سید مسعود شجاعی کیاسری 3 شرکت بازرگانی و خدمات همگام خودرو سهامی خاص با وکالت خانم سمیرا جمشیدی و آقای محمد غلامی اندراتی 4 شرکت تهیه و توزیع قطعات و لوازم یدکی ایران خودرو سهامی خاص با وکالت خانم سمیرا جمشیدی و آقای محمد غلامی اندراتی 5 شرکت ویتانا با وکالت آقایان احسان معراج و مجتبی مظفریان 6 فروشگاه‌های زنجیره‌ای رفاه با وکالت آقای آرش فرهادی 7 شرکت مهندسی و مشاوره سازه گستر سایپا 8 شرکت توسعه منابع انرژی توان موضوع شکایت و خواسته : ابطال 1 تبصره 6 الحاقی به ماده 2 اصلاحی از مصوبه شماره 2524 1397/11/7 شورای اسلامی شهر تهران 2 ماده 5 اصلاحی از مصوبه شماره 2524 1397/11/7 شورای اسلامی شهر تهران گردش‌کار : 1 شاکیان به موجب دادخواست‌هایی جداگانه ابطال اصلاحیه مصوبه ساماندهی ابزارهای تبلیغاتی صنفی منصوب در شهر تهران به شماره 5 / 97 / 119 / 6 مصوبه صد و نوزدهمین جلسه رسمی شورای اسلامی شهر تهران ( شناسه مصوبه 2524 1397/11/7 ) را خواستار شده‌اند و در جهت تبیین خواسته به‌طور خلاصه اعلام کرده‌اند که : « 1 احتراما به استناد اصل 173 قانون اساسی و مواد 10 و 80 از قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 مراتب ذیل را به استحضار می‌رساند : هیات عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص نصب تابلوها بر سر درب اماکن تجاری و اداری و موسسات اعتباری و اتحادیه صنف پوشاک با این استدلال که تابلوهای منصوبه مبین معرفی محل استقرار و فعالیت اماکن ذکر شده و متضمن تبلیغات نمی‌باشد ضمن اینکه سازمان زیباسازی شهر تهران اساسا ارائه‌کننده خدمتی نیست تا ذیحق به دریافت عوارض باشد، بنابراین اخذ عوارض در این موارد را غیر قانونی دانسته و مصوبه‌های سابق شورای شهر تهران را باطل نموده است . لیکن شورای اسلامی شهر تهران مجددا به سیاق سابق با مصوبه جدیدی و سعی در تلفیق کلمات آن با عبارات دیگر اقدام به وضع عوارض با مصوبه جدید می‌نماید . مصوبه مورد اشاره مغایر با ماده 77 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 می‌باشد . در واقع تابلوهای صنفی در فضای عمومی قرار نگرفته‌اند، بلکه به املاک شخصی نصب شده‌اند . همچنین بند 26 ماده 71 این قانون فقط اختیار تصویب نرخ خدمات ارائه شده توسط شهرداری‌ها و سازمان‌های وابسته به آن را تفویض نموده در حالیکه سازمان زیباسازی و شورای شهر تهران با سوء برداشت از مصوبه مورد اشاره، نه تنها در خصوص نصب تابلوها ( اعم از صنفی و تبلیغاتی ) بر روی سر درب ورودی و حیاط با رونمای اصلی و جانبی ساختمان یا روی پایه داخل محوطه و بام ساختمان و شیشه‌نویسی و سایبان سعی در دریافت عوارض دارد، حتی فرضی که متداول و قابل دفاع است اینکه، عوارض بایستی به نرخ زمان تخلف و تعلق آن محاسبه گردد نه بر اساس زمان مطالبه آن . 2 همچنین مطابق نظریه شماره 1381 / 30 / 2190 1381/10/12 شورای نگهبان در خصوص ممنوعیت وضع عوارض توسط شورا بدین شهر اظهار نظر شده است : چون وضع عوارض از امور تقنینی است و باید به‌وسیله مجلس شورای اسلامی تعیین یا ضوابط آن مشخص شود . لذا شوراهای اسلامی صرفا به استناد بند 16 ماده 71 قانون وظایف و تشکیلات شورای اسلامی مصوب سال 1371 فقط اختیار تهیه لوایح برقراری یا لغو عوارض شهری و همچنین تغییر نوع و میزان آن را دارند نه تصویب آن را . 3 ضمنا قانون‌گذار پس از تصویب قانون مالیات بر ارزش افزوده مجموعا 3 درصد عوارض دریافتی را مستقیما به حساب شهرداریها منظور می‌نماید، هرچند که شهرداری در مقابل این عوارض هیچ‌گونه خدماتی ارائه نمی‌کند . لذا بر اساس این قانون هیچ مرجعی حق ایجاد مصوبه یا دستورالعمل، بابت عوارض علاوه بر عوارض مذکور را نداشته و تمامی مراجع موظف به تبعیت از آن می‌باشند . در ماده 52 قانون مالیات بر ارزش افزوده تمامی قوانین مغایر ملغی و بلا اثر شده است و در ماده 50 نیز برقراری هرگونه عوارض و سایر وجوه برای انواع کالاها و خدماتی که در این قانون تکلیف مالیات و عوارض آن‌ها معین شده است توسط شورای اسلامی و سایر مراجع ممنوع می‌باشد . تابلوهای منصوبه بر سر درب اماکن تجاری و اداری علی القاعده مبین معرفی محل استقرار و فعالیت اماکن مذکور است و الزاما متضمن تبلیغاتی در زمینه ارائه خدمات مربوطه نیست و اصولا شهرداری در خصوص نصب این‌گونه تابلوها ارائه‌کننده خدمتی نمی‌باشد تا ذیحق به دریافت بهای آن باشد . 4 از طرفی، شورای شهر تهران در « بند 13 اصلاحی ماده 1 » و « تبصره 5 الحاقی به ماده 2 » در مصوبه معترض‌عنه، بدون مجوز قانونی و خارج از صلاحیت خود، اقدام به مقید نمودن تعریف تابلوهای منصوبه به حداکثر ارتفاع 130 سانتی‌متر و تبعا ایجاد محدودیت در مصادیق آن نموده است . مقید نمودن تابلوهای معرف محل، به متراژ، بدون تردید مخالف قانون و اراده هیات عمومی دیوان عدالت اداری در رای صدرالذکر است . چرا که اساسا متراژ، ابعاد، رنگ، فونت، جنس و مواردی از این دست، شرط کافی برای دلالت بر معرف یا تبلیغاتی بودن نمی‌باشد . چه بسا تابلویی هرچند کوچک اما تبلیغاتی و یا بالعکس . 5 لذا با عنایت به مقررات مربوطه و رویه قضایی و آراء مکرر هیات عمومی دیوان عدالت اداری در بسیاری از دادنامه‌های اصداری من جمله دادنامه‌های شماره 923 الی 927 1396/9/21، 241 1390/6/7، 771 1391/10/18، 406 و 407 1387/6/3، 1976 1397/11/2، 1232 1395/11/19 و 361 1382/9/9 که به صراحت مصوبه مذکور و اصلاحیه مربوطه شورای اسلامی شهر را ابطال و ایشان را از وضع و تصویب مصوباتی در خصوص وصول عوارض منع نموده و همچنین اعلام داشته که تابلوهای منصوب بر سر در اماکن تجاری و اداری علی القاعده مبین معرفی محل استقرار و فعالیت اماکن مذکور بوده و وسیله تبلیغاتی در زمینه ارائه خدمات مربوط شناخته نمی‌شود و اصولا شهرداری در این خصوص ارائه‌کننده خدمات خاصی نبوده تا استحقاق بهای آن را داشته باشد لذا با عنایت به جمیع جهات مذکور ابطال مصوبات و اخطاریه‌های صادره سازمان زیباسازی و شورای اسلامی شهر تهران در خصوص اخذ عوارض یاد شده مورد استدعاست .» 2 متن تعرفه‌های مورد اعتراض به شرح زیر است : « لف : تبصره 6 الحاقی به ماده 2 اصلاحی از مصوبه شماره 2524 1397/11/7 شورای اسلامی شهر تهران تبصره ششم ( 6 ) ( الحاقی ): تابلوی شرکت‌های تولیدی و خدماتی و اشخاص حقیقی و حقوقی که با استفاده از یک علامت و یا نام تجارتی ثبت شده خاص و انحصاری، اقدام به ایجاد فروشگاه‌های زنجیره‌ای، رستوران‌های دارای شعبه و امثالهم به صورت فرامنطقه‌ای می‌نمایند، تبلیغاتی محسوب و مشمول عوارض موضوع این مصوبه می‌شوند . ب : ماده 5 اصلاحی از مصوبه شماره 2524 1397/11/7 شورای اسلامی شهر تهران ماده پنجم ( اصلاحی ): نحوه محاسبه عوارض پرداخت نشده مودیان در سال‌های قبل بر اساس آخرین تعرفه مصوب ملاک عمل در سال پرداخت مودی خواهد بود .» 3 در پاسخ به شکایت‌های مذکور، شورای اسلامی شهر تهران به موجب لوایح شماره 160 / 11063 1399/5/27 و 160 / 14669 1398/5/28 به‌طور خلاصه اعلام کرده است که : « به موجب دادنامه شماره 908 1398/11/12 هیات تخصصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری، مصوبه مورد شکایت مغایر با قانون و قابل ابطال شناخته نشده است . با این توجه، با استناد به ماده 85 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392، قرار رد درخواست مورد استدعاست . حسب مندرجات بند 16 ماده 80 ( ماده 71 سابق ) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375/3/1 و اصلاحات بعدی آن « تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن ...» در صلاحیت شورای اسلامی شهر است . ماده 85 ( ماده 77 سابق ) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375/3/1 و اصلاحات بعدی آن مقرر می‌دارد : « شورای اسلامی شهر می‌تواند نسبت به وضع عوارض متناسب با تولیدات و درآمدهای اهالی به منظور تامین بخشی از هزینه‌های خدماتی و عمرانی مورد نیاز شهر طبق آیین‌نامه مصوب هیات وزیران اقدام نماید .» طبق ماده 5 آیین‌نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراهای اسلامی شهر، بخش و شهرک مصوب 1378/7/7 هیات وزیران، مرجع تعیین نحوه وضع و وصول عوارض در مورد شهرها، شوراهای اسلامی شهرها هستند . طبق ماده 14 آیین‌نامه اخیرالذکر، یکی از سیاست‌های دولت که باید در مصوبات شوراها رعایت شود، نیل به سمت خودکفائی شهرداری و نهایتا تامین بخشی از هزینه‌های خدماتی و عمرانی مورد نیاز شهر است . بر مبنای تبصره 1 ذیل ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1387، وضع عوارض محلی که تکلیف آن‌ها در این قانون مشخص نشده بر عهده شورای اسلامی شهر و بخش است . بر مبنای ماده 52 قانون مالیات بر ارزش افزوده، کلیه قوانین و مقررات خاص و عام مغایر این قانون لغو شده است . با توجه به مراتب معروضه فوق، ملاحظه می‌فرمایید؛ وضع، لغو، تغییر نوع و میزان عوارض محلی که تکلیف آن در قانون مالیات بر ارزش افزوده تعیین نشده، در صلاحیت شورای اسلامی شهر است . علاوه بر مراتب معروضه فوق، بر مبنای بند 26 ماده 80 ( ماده 71 سابق ) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375/3/1 و اصلاحات بعدی آن « تصویب نرخ خدمات ارایه شده توسط شهرداری و سازمان‌های وابسته به آن با رعایت آیین‌نامه مالی و معاملات شهرداری‌ها با رعایت مقررات مربوط » در صلاحیت شورای اسلامی شهر است . شاکی در متن دادخواست خود به دادنامه‌های هیات عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص مصوبه چگونگی اخذ هزینه تبلیغات محیطی سالیانه از تابلوهای منصوب صنفی در شهر تهران استناد نموده در حالیکه؛ مصوبه مورد اعتراض، همانگونه که در عنوان آن آمده، مربوط به « ساماندهی ابزارهای تبلیغات صنفی منصوب در شهر تهران » است و مصوبه مورد استناد شاکی، مربوط به « چگونگی اخذ هزیه تبلیغات محیطی سالیانه از تابلوهای منصوب صنفی در شهر تهران » بوده است . در مصوبه موضوع پرونده حاضر، شهرداری به منظور رفع آلودگی‌های بصری و صورتی و ارتقاء سیما و منظر شهری در شهر تهران اقدام به ارائه خدمت ساماندهی ابزارهای تبلیغات صنفی منصوب در شهر تهران می‌نماید . صرف نظر از مراتب معروضه فوق، به استحضار می‌رساند : بر مبنای هیچ یک از مستندات قانونی جاری، ارائه خدمت، شرط وضع و دریافت عوارض موضوع مصوبات شوراهای اسلامی شهرها نمی‌باشد . علاوه بر آن، عنوان « عوارض » با عنوان « بهای خدمات » یکی نیست . همانگونه که مستحضرید؛ « بهای خدمات » موضوع بند 26 ماده 80 ( ماده 71 سابق ) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375/3/1 و اصلاحات بعدی آن می‌باشد و « عوارض » موضوع بند 16 ماده قانونی اخیرالذکر است . تعدد بندهای ماده قانونی یاد شده، بهترین دلیل بر تفاوت این دو عنوان است . با توجه به مراتب معروضه فوق، مقررات مندرج در مصوبه موضوع پرونده حاضر بر مبنای هر یک از عناوین « بهای خدمات » موضوع بند 26 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375/3/1 و اصلاحات بعدی آن و یا « عوارض » موضوع بند 16 ماده قانونی اخیرالذکر تصویب شده باشد، از حدود قانونی خارج نشده است . حسب مندرجات متن دادخواست مربوطه، شاکی با توجه به اختلاف در عوارض شکایت خود را مطرح نموده است . با این توجه به استحضار می‌رساند : با عنایت به ماده هشتم آیین‌نامه نحوه وضع و وصول عواض مصوب 1378/7/7 مصوب هیات وزیران، در صورتیکه مودیان در مورد میزان و نحوه محاسبه و وصول و سایر موضوعات عوارضی که توسط شوراها وضع می‌گردد اعتراض و یا شکایتی دارند، مرجع آن کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری می‌باشد . به استناد تبصره ذیل ماده هشتم آیین‌نامه اخیرالذکر، دیوان عدالت اداری، مرجع رسیدگی به آراء کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری‌ها است . شاکی بدون طی مراحل قانونی مذکور به هیات عمومی دیوان عدالت اداری مراجعه و شکایت نموده است . با عنایت به مراتب فوق، در صورتیکه شاکی به میزان و نحوه محاسبه عوارض شکایت دارند، طی نمودن مسیر مقرر در قانون برای طرح شکایت خود نزد آن مرجع ضروری به نظر می‌رسد . با توجه به مراتب معروضه فوق، رد شکایت موضوع پرونده حاضر مورد استدعاست .» 4 در اجرای ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 پرونده به هیات تخصصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری ارجاع شد و هیات مذکور به موجب دادنامه شماره 908 الی 913 مورخ 1398/11/12 اصلاحیه مصوبه ساماندهی ابزارهای تبلیغاتی صنفی منصوب در شهر تهران به شماره 2524 از مصوبه صد و نوزدهمین جلسه شورای شهر تهران مورخ 1397/11/7 به استثناء اطلاق تبصره 6 الحاقی به ماده 2 اصلاحی و آن قسمت از ماده 5 اصلاحی که دستور اخذ عوارض تصویبی سال 1397 را نسبت به کسانی که در سالهای گذشته نپرداخته‌اند تعمیم داده است قابل ابطال تشخیص نداد و رای به رد شکایت صادر کرد . رای مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رئیس دیوان عدالت اداری یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت . « رسیدگی به تبصره 6 الحاقی به ماده 2 اصلاحی و ماده 5 اصلاحی مصوبه 2524 1397/11/7 شورای اسلامی شهر تهران در دستور کار هیات عمومی قرار گرفت .» هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1399/11/4 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است . رای هیات عمومی 1 با توجه به اینکه در آراء متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری وضع عوارض از تابلوهای واحدهای تجاری و اداری که مبین معرفی محل استقرار و فعالیت اماکن مذکور است در مصوبات شوراهای اسلامی شهرها، مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص و ابطال شده است، بنابراین اطلاق و تسری تبصره 6 الحاقی به تابلوهای مبین معرف منصوب در سردرب در اندازه استاندارد از مصوبه 2524 1397/11/7 شورای اسلامی شهر تهران به دلایل مندرج در آرای شماره 724 الی 759 1391/10/11، 362 1392/5/21 و 710 1394/6/3 هیات عمومی دیوان عدالت اداری مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات قانونی شورای اسلامی شهر است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود . 2 طبق تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1387 شوراهای اسلامی شهر و بخش جهت وضع هر یک از عوارض محلی جدید، که تکلیف آن‌ها در این قانون مشخص نشده باشد، موظفند موارد را حداکثر تا پانزدهم بهمن ماه هر سال برای اجراء در سال بعد، تصویب و اعلام عمومی نمایند . بنا بر حکم مذکور، تصویب عوارض در سال 1397 و دستور اخذ عوارض سالیانه سال‌های قبل به سال تصویب در ماده پنج اصلاحی از مصوبه مورد شکایت مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر است و ماده 5 اصلاحی از مصوبه 2524 1397/11/7 شورای اسلامی شهر تهران مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود . رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری محمدکاظم بهرامی