رای شماره‌های 549 الی 550 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال مصوبه 51536/136353 1393/11/12 و 56712/38594 مورخ 1398/4/3 هیات وزیران و مصوبه سی و پنجمین جلسه مورخ 1378/8/4 شورای اسلامی شهر تهران و مصوبات 1992 1393/10/14 و 2009 1393/11/8 و 2021 1393/11/28 و 2026 1393/12/10 و 2548 1398/12/14 و 2566 1398/3/21 و 1398/3/26 شورای اسلامی شهر تهران

شماره 9802517 – 1/5/1399 بسمه تعالی جناب آقای اکبرپور رئیس هیات مدیره و مدیرعامل روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 9909970905810549 و 9909970905810550 مورخ 17/4/1399 با موضوع: « ابطال مصوبه 51536/136353 1393/11/12 و 56712/38594 مورخ 1398/4/3 هیات وزیران و مصوبه سی و پنجمین جلسه مورخ 1378/8/4 شورای اسلامی شهر تهران و مصوبات 1992 1393/10/14 و 2009 1393/11/8 و 2021 1393/11/28 و 2026 1393/12/10 و 2548 1398/12/14 و 2566 1398/3/21 و 1398/3/26 شورای اسلامی شهر تهران» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد. مدیرکل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری – مهدی دربین تاریخ دادنامه : 1399/4/17 شماره دادنامه: 550 549 شماره پرونده : 9804126 و 9802517 مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکی : سازمان بازرسی کل کشور موضوع شکایت و خواسته : 1 ابطال مصوبه شماره 51536/136353 1393/11/12 و شماره 56712/38594 1398/4/3 هیات وزیران 2 ابطال مصوبه سی و پنجمین جلسه مورخ 1378/8/4 شورای اسلامی شهر تهران 3 ابطال مصوبات شماره (1992 1393/10/14)، (2009 1393/11/8)، (2021 1393/11/28)، (2026 1393/12/10)، (2548 1398/12/14)، (2566 1398/3/21 و 1398/3/26) شورای اسلامی شهر تهران گردش کار : رئیس سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره 800/96609 1398/4/30 توضیح داده است که: " 1 شورای اسلامی شهر تهران در سی و پنجمین جلسه به تاریخ 1378/8/4 با استفاده از تعابیر مندرج در اصول (6، 7، 100، 101، 103، 105 و 106) قانون اساسی و ماده (71) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب (1375/3/1)، طرح تشکیل انجمن‌های شورایاری شهر تهران را به تصویب رسانده است. 2 دبیرخانه هیات مرکزی حل اختلاف و رسیدگی به شکایات وزارت کشور، طی دادخواستی به دیوان عدالت اداری، ابطال مصوبه مورد بحث را به دلیل تعارض با مواد (2) و (71) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران درخواست نموده، ولی به دلیل اعلام انصراف مدیرکل حقوقی وزارت کشور، این موضوع به‌موجب دادنامه شماره 439 1386/5/26 هیات عمومی دیوان عدالت اداری، از دستور کار خارج شده است. 3 شورای اسلامی شهر تهران، در صد و بیستمین جلسه مورخ 1393/10/16، ماده (5) مصوبه تشکیل شورایاری‌ها را اصلاح و برای تایید به فرمانداری تهران فرستاد که نتیجتا روند تشکیل و برگزاری انتخابات شورایاری‌ها مورد اعتراض فرمانداری قرار گرفته و مصوبه مذکور مورد تایید فرمانداری واقع نشده است، ولی با پیگیری شورای اسلامی شهر تهران، به موجب تصمیم نامه شماره 51536/136353 1393/11/12، انتخابات دوره چهارم شورایاری شهر تهران برگزار شد. 4 راجع به برگزاری انتخابات شورایاری‌ها در سال (1394)، طبق بررسی‌ها و گزارش تنظیمی سازمان، وضع مصوبه توسط شورای اسلامی شهر تهران و اقدام به برگزاری انتخابات شورایاری، برخلاف اصول (7)، (100) و (113) قانون اساسی و مواد (2، 71 و 80) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران محسوب شده است. 5 انتخابات عمومی، امر سیاسی است و به موجب اصول (6) و (7) قانون اساسی باید به‌وسیله قانون پیش‌بینی شده و شروط انتخاب‌کنندگان، انتخاب شوندگان و شیوه برگزاری انتخابات را قانون باید تعیین کند و همچنین اصل (100) قانون اساسی، محدوده برگزاری انتخابات شوراها را در روستا، بخش و شهرها پیش‌بینی کرده و تصریحی متضمن جواز برگزاری انتخابات تحت عنوان «شورایاری» پیش‌بینی ننموده است. 6 در هیچ یک از بندهای ماده (80) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران، وظیفه و اختیاری به شوراها در برگزاری انتخابات شورایاری‌ها محوّل نشده است و در قانون مذکور، انتخاباتی به نام «شورایاری» پیش‌بینی و تصریح نشده است. 7 براساس مفادّ بند (7) ماده (80) و بند (7) ماده (71) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران، مبنی بر «اقدام درخصوص تشکیل انجمن‌ها و نهادهای اجتماعی، امدادی، ارشادی و تاسیس تعاونی‌های تولید و توزیع و مصرف، نیز انجام آمارگیری، تحقیقات محلی و توزیع ارزاق عمومی با توافق دستگاه‌های ذی‌ربط»، اقدام شورای اسلامی شهر در راه‌اندازی سازمان‌های مردم نهاد مدّ نظر بوده و نه تاسیس شورایاری از طریق برگزاری انتخابات عمومی، ضمن اینکه تشکیل انجمن‌ها و نهادهای اجتماعی منوط به موافقت دستگاه ذی‌ربط شده است و این اوامر، جواز قانونی برگزاری انتخابات تلقی نمی‌گردد. " متن مقرره‌های مورد شکایت به شرح زیر است: مصوبه شماره 51536/136353 1393/11/12 هیات وزیران: " وزارت کشور هیات وزیران در جلسه 1392/11/8 موافقت کرد: وزارت کشور مجاز است در اجرای اصل هفتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و افزایش مشارکت مردم در اداره امور شهرها و محلات با شورای شهر و شهرداری در امور اجرایی و نظارت انتخابات شورایاری‌ها همکاری نماید. معاون اول رئیس جمهور " مصوبه شماره 56712/38594 1398/4/3 هیات وزیران " جناب آقای رحمانی فضلی وزیر محترم کشور با سلام، هیات وزیران در جلسه 1398/4/2 مقرر کرد: وزارت کشور با توجه به تصمیم نامه شماره 51536/136353 1393/11/12، در امور اجرایی و نظارت انتخابات شورایاری‌ها با شورای شهر و شهرداری همکاری کند. دبیر هیات دولت " مصوبه سی و پنجمین جلسه مورخ 1378/8/4 شورای اسلامی شهر تهران مصوبات شورای اسلامی شهر «تشکیل انجمن‌های شورای اسلامی شهر تهران» تصویب شده است تحت عنوان: " «آیین‌نامه اجرایی انتخابات دوره چهارم شورایاری محلات شهر تهران» " در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر تهران به موجب لایحه شماره 160/594/13420/م 1398/7/30 توضیح داده است که: " 1 به استناد بندهای (5) و (7) ماده (80) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران، شورای اسلامی شهر تهران، مجاز به تاسیس انجمن‌های شورایاری بوده و اساسنامه انجمن‌های شورایاری محلات شهر تهران هم به تصویب شورای اسلامی شهر تهران رسیده است که مطابق ماده (2) و تبصره‌های (1) و (2) بند (17) اساسنامه مذکور، انجمن‌ها، غیردولتی، غیرسیاسی، مشارکتی و خودگردان هستند و طرح‌ها و پیشنهادهای انجمن‌ها، جنبه مشورتی داشته و حق دخالت در امور اجرایی، اداری و مالی شهرداری و شورای اسلامی شهر، مدیریت محله و سایر سازمان‌ها را نخواهند داشت. 2 با وجود اصل (100) قانون اساسی، به هیچ وجه مانع از آن نیست که به موجب اصول دیگر قانون اساسی، شهرداری و شورای اسلامی شهر بتوانند برای پیش‌برد اهداف قانونی خود از مردم کسب نظر کنند؛ ضمن اینکه در اصول (6) و (7) قانون اساسی، به عبارات «نظایر اینها» و «شورای محل» تصریح شده است و ذیل اصل (6) اشاره به تصویب قانون نشده و همچنین ذیل اصل (7) اجمالا به تصویب قانون تصریح شده و اصل (100) تنها در مقام تبیین لزوم وجود قانون در خصوص شوراهای موضوع اصل مذکور می‌باشد. 3 براساس قانون اساسی و قوانین عادی، نظارت بر انتخابات مجلس شورای اسلامی، ریاست جمهوری و شوراهای اسلامی، برعهده وزارت کشور و شورای نگهبان است و در غیر این موارد، الزام قانونی به نحو مذکور وجود ندارد. 4 مصوبه هیات دولت در سال (1393) در خصوص همکاری وزارت کشور در برگزاری انتخابات شورایاری، صریحا مورد تایید رئیس مجلس شورای اسلامی قرار گرفته و همچنین مصوبه سال (1398) نیز مورد ایراد واقع نشده است و این، موید جواز برگزاری انتخابات شورایاری می‌باشد. 5 براساس عبارت «شورای محل» در ماده (1) قانون اصلاح قانون تشکیلات شوراهای اسلامی کشوری و انتخابات شوراهای مزبور مصوب 1365/4/29، قانون‌گذار در صدد تصویب قانون جدید با تاسیس و ماهیت جدید نبوده تا مغایرتی میان آن‌ها به وجود آید و به تصریح قوانین لاحق، قوانین سابق نسخ نگردیده و با توجه به قاعده «اصل بر عدم نسخ»، جوازی بر نسخ قانون سال (1361) وجود ندارد. 6 تمامی مصوبات شورای اسلامی شهر تهران از سال (1378) تاکنون، مورد تایید هیات تطبیق مصوبات، موضوع ماده (90) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور قرار گرفته و انتخابات برگزار شده با هماهنگی هیات دولت و وزارت کشور برگزار گردیده است. " معاون امور حقوقی دولت (معاونت حقوقی رئیس جمهور) نیز در پاسخ به شکایت مذکور، به موجب لایحه‌های شماره 30057م/40629/98 1398/9/10 و 40585/160869 1398/12/19 توضیح داده است که: " 1 طبق اصل ششم قانون اساسی، امور کشور باید به اتکاء آراء عمومی اداره شود، از راه انتخابات: انتخاب رئیس جمهور، نمایندگان مجلس شورای اسلامی، اعضای شوراها و نظایر اینها، همچنین به موجب اصل هفتم قانون اساسی نیز شوراها: مجلس شورای اسلامی، شورای استان، شهرستان، شهر، محل، بخش، روستا و نظایر اینها از ارکان تصمیم‌گیری و اداره امور کشورند. در اصل ششم درج عبارت «نظایر اینها» مبین این مطلب است که انتخابات مدنظر قانون‌گذار محصور به انواع انتخابات مندرج در این اصل نیست و صرفا از باب تمثیل بیان شده است. در واقع در دو اصل یاد شده، تصریح به عبارتهای «نظایر اینها» و «شورای محل» حاکی از مجوز قانونی برای ایجاد شوراهای محلی و مانند آن است. در ذیل اصل ششم نیز علیرغم ذکر شوراها، اشاره‌ای به تصویب قانون نداشته و در ذیل اصل هفتم در خصوص شوراها به نحو اجمال اشاره به تصویب قانون گردیده است. در اصل یکصدم در مقام تبیین، تنها به لزوم وجود قانون در خصوص شوراهای موضوع این اصل (روستا، بخش، شهر، شهرستان و استان) اذعان نموده است. به‌عبارتی وجود اصل یکصدم قانون اساسی که به موجب آن طرز تشکیل و حدود اختیارات و نحوه انتخاب شوراهای اسلامی ذکر شده منوط به قانون شده است، مانع از آن نیست که به موجب اصول دیگر قانون اساسی، نهادها و سازمانهای قانونی بتوانند برای پیش‌برد اهداف قانونی خود از مردم کسب نظر کنند و آن‌ها را در امور مربوط به خود مشارکت دهند، زیرا اثبات شیء نفی ماعدا نمی‌کند. 2 مستند به بندهای 5 و 7 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 و اصلاحات بعدی آن «برنامه‌ریزی در خصوص مشارکت مردم در انجام خدمات اجتماعی، اقتصادی، عمرانی و غیره با موافقت دستگاه‌های ذی‌ربط و همچنین اقدام به تشکیل انجمن‌ها و نهادهای اجتماعی ... باتوافق دستگاه‌های ذی‌ربط از وظایف و اختیارات شوراهای اسلامی است که این امر نیز صرفا از طریق همکاری مردم با توجه به مقتضیات محلی قابل اقدام بوده است. 3 با توجه به حجم عظیم و گسترده مسائل و مشکلات کلان‌شهرها به ویژه شهر تهران که مستلزم تمرکززدایی و بهره‌گیری از نظرات و مشارکت واقعی، پایدار و نهادینه شهروندان است، به استناد بندهای 6 و 7 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 مجلس شورای اسلامی (ماده 80 فعلی) اساسنامه انجمن‌های شورایاری محلات تهران به تصویب شورای اسلامی شهر تهران رسیده است. بر اساس ماده 2 و نیز تبصره 2 ماده 18 اساسنامه مذکور، این انجمن‌ها، غیر سیاسی، مشارکتی و خودگردان هستند و طرح‌ها و پیشنهادهای آن‌ها صرفا جنبه مشورتی و همکاری دارد. 4 تصمیم نامه شماره 51536/136353 1393/11/12 در اجرای اصول هشتاد و پنجم و یکصد و سی و هشتم (85 و 138) قانون اساسی برای ریاست مجلس شورای اسلامی ارسال گردیده که نه تنها مورد ایراد قرار نگرفته است بلکه طی نامه شماره 76128/ه/ب 1394/10/21، عدم مغایرت مصوبه سال 1393 دولت در خصوص همکاری وزارت کشور برای برگزاری انتخابات شورایاری‌ها با قوانین و مقررات موضوعه مورد تایید رئیس مجلس شورای اسلامی واقع شده است. همچنین مصوبه سال 1398 در این خصوص نیز مورد ایراد واقع نشده که خود حاکی از جواز برگزاری انتخابات مذکور است. 5 به موجب اصل هفتاد و سوم قانون اساسی، قوانین عادی در موارد ابهام واجمال، تفسیر می‌شوند و شرح و تفسیر این نوع از قوانین در صلاحیت مجلس شورای اسلامی است و بر اساس قواعد و اصول حقوق اداری، امور حقوق و قوانین مرتبط با آن بر اساس برداشت مجری از قانون حاکم، اجرایی و عملیاتی می‌گردد. نظریه تفسیری شماره 76/21/583 1376/3/10 شورای نگهبان که مقرر می‌دارد: «1 مقصود از تفسیر، بیان مراد مقنن است بنابراین تضییق و توسعه قانون در مواردی که رفع ابهام قانون نیست، تفسیر تلقی نمی‌شود. 2 تفسیر از زمان بیان مراد مقنن در کلیه موارد لازم‌الاجرا است. بنابراین در مواردی که مربوط به گذشته است و مجریان برداشت دیگری از قانون داشته‌اند و آن را به مرحله اجرا گذاشته‌اند تفسیر قانون به موارد مختومه مذکور تسری نمی‌یابد.» همگی موید امکان استنباط مجری قانون بر جواز انتخابات شورایاری‌ها است. " همچنین در اشاره به نکات تکمیلی اعلام می‌گردد: " 1 قانون اجازه تعیین و وصول حق امتیاز فعالیت بخش غیردولتی در زمینه پست و مخابرات در سال 1392 تصویب و به تایید شورای نگهبان رسیده است، در نتیجه ادعای مغایرت با شرع و قانون اساسی آن موضوعیت ندارد. 2 مطابق قانون یاد شده که در اجرای بند (ز) ماده 3 قانون وظایف و اختیارات وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات مصوب 1382/9/19 به تصویب رسیده است، وزارتخانه مذکور مکلف شده است بابت فعالیت‌های ارائه خدمات پستی، مخابراتی، فناوری اطلاعات و صدور مجوز ایجاد شبکه‌های ارتباطات و فناوری اطلاعات با تصویب هیات وزیران، مبالغی به عنوان حق‌الامتیاز و حق‌السهم دولت و جریمه قانونی جبران عدم انجام تعهدات وصول نماید. بنابراین به صراحت حکم یاد شده اختیار تعیین «جریمه جبران عدم انجام تعهدات» بر عهده دولت محول شده است و هیات وزیران بنا بر بندهای 3 و 4 تصویب‌نامه 46516/ت56663ه 1398/4/19 صراحتا میزان جریمه تخطی از هر یک از تعهدات دارنده پروانه را تعیین نموده است. لذا ادعای شاکی بدون توجه به نص صریح قانون و تکالیف و صلاحیتهای قانونی دولت مبنی بر مغایرت مصوبه با موازین فقهی و اصول قانون اساسی بلاوجه است. " هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1399/4/17 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیات عمومی بر مبنای اصل هفتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران ، شوراها، مجلس شورای اسلامی، شورای استان، شهرستان، شهر، محل، بخش، روستا و نظایر اینها از ارکان تصمیم‌گیری و اداره امور کشورند و موارد، طرز تشکیل و حدود اختیارات و وظایف شوراها را این قانون و قوانین ناشی از آن معین می‌کند و به موجب اصل یکصدم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران : «برای پیش‌برد سریع برنامه‌های اجتماعی، اقتصادی، عمرانی، بهداشتی، فرهنگی، آموزشی و سایر امور رفاهی از طریق همکاری مردم باتوجه به مقتضیات محلی، اداره امور هر روستا، بخش، شهر، شهرستان یا استان با نظارت شورایی به نام شورای ده، بخش، شهر، شهرستان یا استان صورت می‌گیرد که اعضای آن را مردم همان محل انتخاب می‌کنند.» نظر به اینکه در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و قوانین مرتبط با شوراهای اسلامی و مشخصا قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 با اصلاحات بعدی، نهادی با عنوان شورایاری پیش‌بینی نشده و طرز تشکیل و حدود اختیارات و وظایف آن نیز مورد تبیین قرار نگرفته است، لذا تصویب‌نامه‌های شماره 51536/136353 1393/11/12 و 56712/38594 1398/4/3 هیات وزیران و مصوبه سی و پنجمین جلسه مورخ 1378/8/4 شورای اسلامی شهر تهران و مصوبات شماره 1992 1393/10/14، 2009 1393/11/8، 2021 1393/11/28، 2026 1393/12/10، 2548 1398/12/14، 2556 1398/3/21 و 1398/3/26 شورای اسلامی شهر تهران که متضمن ایجاد نهاد شورایاری است که وجود آن در هیچ یک از قوانین عادی کشور پیش‌بینی نشده، خارج از حدود اختیارات مراجع وضع مصوبات مذکور است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود. رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری محمدکاظم بهرامی