رای شماره 3102 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال مصوبه بیست و یکمین جلسه مورخ 1385/11/19 شورای عالی جمعیت هلال احمر

شماره 9800389 – 30 /11 /98 بسمه تعالی جناب آقای اکبرپور رئیس هیات مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه‌های 9809970905813102 مورخ 8/11/1398 با موضوع « ابطال مصوبه از بیست و یکمین جلسه مورخ 1385/11/19 شورای عالی جمعیت هلال احمر » جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد . مدیرکل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری - مهدی دربین تاریخ دادنامه : 1398/11/8 شماره دادنامه : 310 2 شماره پرونده : 9800389 مرجع رسیدگی : هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکی : سازمان بازرسی کل کشور موضوع شکایت و خواسته : ابطال پنجمین مصوبه از بیست و یکمین جلسه مورخ 1385/11/19 شورای عالی جمعیت هلال احمر گردش کار : سرپرست معاونت حقوقی و نظارت همگانی سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره 292331 1397/12/20 اعلام کرده است که : « احتراما به استحضار می‌رساند مصوبه بیست و یکمین جلسه شورای عالی جمعیت هلال احمر مورخ 1385/11/19 از جهت انطباق با قانون در این سازمان مورد بررسی قرار گرفت . به موجب مصوبه بیست و یکمین جلسه شورای عالی جمعیت هلال احمر مورخ 1385/11/19 مقرر گردیده است : « کلیه هزینه‌های سفر و فوق‌العاده ماموریت مامورانی که اعزام آنان بدون مجوز هیات نظارت بر سفرهای خارجی کارکنان دولت و بنا به تشخیص ریاست جمعیت انجام می‌شود از محل درآمدهای داخلی جمعیت و برابر ضوابط جدول همترازی حداکثر فوق‌العاده ماموریت و سایر هزینه‌های روزانه ماموران اعزامی جمعیت هلال احمر به خارج از کشور ( کمتر از 90 روز ) به صورت ریالی قابل پرداخت می‌باشد .» از آنجا که به استناد ماده 1 قانون اصلاح نظارت بر مسافرتهای خارجی کارکنان دولت ( مصوب 1375/10/5 ) جمعیت هلال احمر به عنوان یک نهاد عمومی غیردولتی مشمول قانون مذکور می‌باشد و در ماده 2 قانون نظارت بر مسافرتهای خارجی کارکنان دولت ( مصوب 1373/6/20 مجلس شورای اسلامی ): « صدور هر گذرنامه و بلیط برای مامورین و پرداخت کلیه مخارج مسافرت منوط به مجوز از هیات فوق می‌باشد .» و در ماده 7 آن قانون، مسئولین متخلف از این قانون به حکم محاکم قضایی ملزم به پرداخت حداقل 2 برابر کلیه هزینه‌های ناشی از مسافرت به خزانه دولت شده‌اند . لذا تجویز پرداخت کلیه هزینه‌های سفر و فوق‌العاده ماموریت کارکنان جمعیت هلال احمر که اعزام آنان بدون مجوز هیات نظارت بر سفرهای خارجی کارکنان دولت، صورت گرفته، برخلاف قانون و خارج از حدود اختیارات شورای عالی جمعیت هلال احمر می‌باشد . از این رو صدور دستور موقت و ابطال آن در هیات عمومی دیوان عدالت اداری ( به صورت فوق‌العاده و خارج از نوبت ) با لحاظ ماده 13 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مورد درخواست می‌باشد . مزید امتنان است از نتیجه اقدام و تصمیم متخذه این سازمان را مطلع فرمایید . » متن مصوبه مورد اعتراض به قرار زیر است : « شماره جلسه : بیست و یکمین جلسه زمان جلسه : پنجشنبه 1385/11/19 ساعت 7 / 30 الی 10 مکان جلسه : دفتر ریاست جمعیت دستورکار : بر اساس دعوتنامه شماره 85 / 2 / 254 / ش 1385/11/2 دیرکل و دبیر شورای عالی دستور کار ششم : تصمیم‌گیری در مورد ماموریتهای غیرثابت خارج از کشور کارکنان جمعیت پنجمین مصوبه : « کلیه هزینه‌های سفر و فوق‌العاده ماموریت مامورانی که اعزام آنان بدون مجوز هیات نظارت بر سفرهای خارجی کارکنان دولت و بنا به تشخیص ریاست جمعیت انجام می‌شود از محل درآمدهای داخلی جمعیت و برابر ضوابط جدول همترازی حداکثر فوق‌العاده ماموریت و سایر هزینه‌های روزانه ماموران اعزامی جمعیت هلال احمر به خارج از کشور ( کمتر از 90 روز ) به صورت ریالی قابل پرداخت می‌باشد .» » در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل امور حقوقی جمعیت هلال احمر به موجب لایحه شماره 98 / 21 / 10768 1398/4/2 توضیح داده است که : « 1 جمعیت هلال احمر طبق قراردادهای بین‌المللی و اصل 25 پیمان جامعه ملل و مصوبات کنفرانسهای عمومی اتحادیه جهانی صلیب سرخ تاسیس‌شده و بدین طریق موسسه‌ای بین‌المللی و دارای وظایف امدادی، بهداشتی و درمانی تلقی می‌شود . در همین راستا قانون اساسنامه جمعیت در سال 1367 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده است و وفق ماده 1 این قانون « جمعیت موسسه‌ای خیریه، غیرانتفاعی و دارای شخصیت حقوقی مستقل قلمداد می‌شود ». در رای وحدت رویه شماره 7258 1363/3/31 هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز، استقلال و غیردولتی بودن جمعیت مورد تصریح واقع‌شده است و بر اساس بند 4 ماده 3 اساسنامه جمعیت هلال احمر ارسال کمک و اعزام عوامل امدادی و درمانی به سایر کشورها در صورت لزوم به عنوان وظایف جمعیت در سطح کشور و خارج از کشور تعیین‌شده است . همچنین مطابق بند 6 ماده 9 اساسنامه جمعیت دستور ارسال کمکها و عوامل امدادی به سایر کشورها از وظایف و اختیارات رئیس جمعیت می‌باشد . 2 طبق ماده 10 قانون اساسنامه، شورای عالی جمعیت به عنوان بالاترین رکن جمعیت وظیفه تدوین سیاستهای کلان برنامه و بودجه و تصویب آیین‌نامه‌های مالی، محاسباتی و معاملاتی جمعیت و ضوابط و ساختار اداری را بر عهده دارد که در قسمت بند ( ب ) ماده 10 با تصویب آیین‌نامه‌های مذکور اختیارات لازم را به مدیران مربوطه داده است و مطابق بند 5 ماده 9 قانون فوق، نظارت مستقیم و مستمر بر امور بین‌المللی جمعیت جزء وظایف و اختیارات رئیس جمعیت به حساب می‌آید . 3 مستنبط از مواد 4 ، 3 ، 2 ، 1 و 9 قانون اساسنامه، جمعیت دارای مسئولیتها و تکالیف داخلی و بین‌المللی گسترده‌ای بوده و بر همین اساس و در راستای اختیارات قانونی مندرج در بند ( ب ) ماده 10 قانون مذکور، شورای عالی جمعیت در سال 1385 مصوب نمود « هزینه ماموریت مامورینی که بنا به اجازه رئیس به سفرهای خارجی عزیمت می‌نمایند، از محل درآمدهای داخلی جمعیت و به صورت ریالی قابل پرداخت است » بدین طریق مصوبات شورای عالی در چارچوب قانون اساسنامه دارای نفوذ و اعتبار قانونی لازم می‌باشدو عمده ماموریتهای مزبور به دلیل اهمیت موضوع و سرعت عمل در ماموریتهای محوله امدادی صورت پذیرفته است . 4 در ماده 1 آیین‌نامه نظارت بر مسافرتهای خارجی دستگاه‌های اجرایی مصوب 1383/5/18 به صراحت به تامین منابع مالی این‌گونه از سفرها از بودجه کل کشور تاکید کرده و این در حالی است که در جمعیت هلال احمر کلیه هزینه‌ها از منابع داخلی تامین و به صورت ریالی قابل پرداخت می‌باشد . همان گونه که مستحضرید جمعیت هلال احمر در مصرف اعتبارات جاری و عمرانی خویش به معنای اعم و اعتبارات داخلی خویش به‌مفهوم اخص تابع قوانین و مقررات خاص حاکم بر این موسسه خیریه می‌باشد، به نحوی که قانون‌گذار در تبصره 3 ماده 72 قانون محاسبات عمومی کشور چنین مجوزی را به موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی نظیر جمعیت تفویض نموده تا اعتبارات جاری که از محل اعتبارات منظور در بودجه کل کشور در اختیار گذارده می‌شود را بر طبق قوانین و مقررات خاص خود به مصرف برساند . این امر در نظریه تفسیری شورای نگهبان نسبت به اصل 53 قانون اساسی برابر نامه شماره 6671 1361/9/23 قائم مقام دبیر شورای نگهبان تصریح گردیده که « استقلال و غیردولتی بودن جمعیت هلال احمر، مغایر قانون اساسی نیست ». 5 بدین ترتیب اعتبارات منظور از محل منابع داخلی نیز تابع قوانین و مقررات خاص جمعیت می‌باشد و مقنن در اصلاح ماده 10 قانون اساسنامه جمعیت خصوصا بند 4 از قسمت ( ب ) از ماده قانونی مزبور اختیار وضع مقررات را به شورای عالی جمعیت تفویض نموده و بر این اساس شورای عالی جمعیت به عنوان تنها مرجع ذیصلاح مقررات‌گذاری اقدام به وضع مصوبه فوق و متعاقب آن اعزام مامورین در چارچوب مصوبه فوق بدوا اخذ دستور از ریاست جمعیت به عنوان مقام ذیصلاح تشخیص و به تبع آن پرداخت در چارچوب قوانین و مقررات جاری کرده است . 6 طبق ماده 10 قانون اساسنامه جمعیت، شورای عالی جمعیت به عنوان بالاترین رکن جمعیت وظیفه تدوین سیاستهای کلان، برنامه و بودجه و تصویب آیین‌نامه‌های مالی، محاسباتی و معاملاتی جمعیت و ضوابط و ساختار اداری را دارد که در قسمت ب ماده 10 با تصویب آیین‌نامه‌های مذکور اختیارات لازم را به مدیران مربوطه داده است . ترکیب اعضای شورای عالی عبارت است از : هفت نفر منتخب مجمع عمومی، چهار نفر از شخصیتهای برجسته با معرفی رئیس‌جمهور ( اعضای فعلی : وزیر کشور، وزیر امور خارجه، وزیر بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و رئیس کمیسیون بهداشت و درمان مجلس ) نماینده ولی فقیه در جمعیت به اذن معظم له، رئیس، دبیرکل، خزانه دار کل، یک نفر مدیر ارشد اجرایی و بازرسان مجمع . لذا مصوبات شورای عالی مطابق با قانون اساسنامه، مقرراتی است که دارای نفوذ و اعتبار حقوقی بوده و لازم‌الاتباع است و هر مقرره تا زمانی که توسط مرجع صادر‌کننده یا مرجع صالح دیگر نسخ و بلا اثر نگردیده بایستی مناط عمل قرار گرفته و اصلاح و یا نسخ و لغو آن نیز تابع تشریفات خاص خود می‌باشد . 7 « با عنایت به موارد معنونه صدرالاشاره و مستفاد از ماده یک قانون اساسنامه، جمعیت هلال احمر موسسه‌ای خیریه، غیرانتفاعی و دارای شخصیت حقوقی مستقل بوده و بر همین اساس و در راستای اختیارات قانونی مندرج در بند ( ب ) ماده 10 قانون مذکور، شورای عالی جمعیت در سال 1385 مصوبه مورد بحث را در چارچوب اختیارات قانونی به تصویب رسانیده و کلیه هزینه‌های سفرهای مامورین اعزامی به خارج از کشور از محل منابع داخلی تامین‌شده و به هیچ وجه از بودجه عمومی کل کشور و اموال دولتی هزینه نشده است . 8 در سنوات گذشته و طی حدودا ده سال اسناد و مدارک مربوط مورد نظارت و تایید مراجع نظارتی از جمله سازمان بازرسی کل کشور و دیوان محاسبات عمومی کشور قرار گرفته که خود موید صحت مصوبه شورای عالی جمعیت می‌باشد . لذا ضمن ارسال مستندات و مدارک و مستنبط از ماده 83 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری و ظرف مهلت قانونی، رسیدگی و اخذ تصمیم شایسته از آن مرجع عالی، مورد استدعاست . » هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1398/11/8 با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است . رای هیات عمومی مطابق ماده یک قانون نظارت بر مسافرتهای خارجی کارکنان دولت مصوب سال 1373 مقرر‌شده است برای نظارت بر امر مسافرتها و ماموریتهای غیرثابت کارکنان دولت و کلیه دستگاه‌هایی که به نحوی از بودجه عمومی کشور و شرکتهای دولتی استفاده می‌نمایند هیاتی مرکب از نماینده رئیس‌جمهور، معاون وزیر امور خارجه، معاون وزیر اطلاعات، معاون وزیر دستگاه ذی ربط بدون حق رای و دو نفر از نمایندگان مجلس شورای اسلامی به انتخاب مجلس به عنوان ناظر در وزارت امور خارجه تشکیل می‌شود و به موجب ماده 2 همان قانون، صدور گذرنامه و بلیط برای مامورین و پرداخت کلیه مخارج مسافرت منوط به مجوز از هیات مذکور است . نظر به اینکه جمعیت هلال احمر از بودجه عمومی استفاده می‌کند، حکم مواد یک و دو قانون فوق‌الذکر بر جمعیت هلال احمر مترتب می‌شود و در نتیجه مصوبه بیست و یکمین جلسه شورای عالی جمعیت هلال احمر مبنی بر تجویز پرداخت کلیه هزینه‌های سفر و فوق العاده ماموریت کارکنان جمعیت هلال احمر که اعزام آنان بدون مجوز هیات نظارت بر سفرهای خارجی کارکنان دولت صورت گرفته، مغایر قانون فوق‌الذکر و خارج از حدود اختیارات شورای عالی جمعیت هلال احمر وضع‌شده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود . با اعمال ماده 13 قانون پیش گفته و تسری ابطال مصوبه به زمان تصویب آن موافقت نشد . هیات عمومی دیوان عدالت اداری معاون قضایی دیوان عدالت اداری مرتضی علی‌اشراقی