رای شماره 2693 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال ماده 16 تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1401 شورای اسلامی شهر زنجان

تاریخ دادنامه: 1401/11/18 شماره دادنامه: 2693 شماره پرونده: 0004273 مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: آقای احمد نوروزی موضوع شکایت و خواسته: ابطال بندهای 1 الی 4 از ماده 16 تعرفه عوارض محلی سال 1401 شورای اسلامی شهر زنجان گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی، ابطال ماده 16 تعرفه عوارض محلی سال 1401 شورای اسلامی شهر زنجان را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که: "همانگونه که مستحضرید مصوبه‌ای تحت عنوان یک دوم ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری که فراز اول طرح تفصیلی شهر زنجان را شامل می‌شد مطابق رای شماره 95 مورخ 1398/2/3 هیات عمومی دیوان عدالت اداری ابطال گردیده است و مطابق ماده 92 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 چنانچه مصوبه‌ای در هیات عمومی دیوان عدالت اداری ابطال گردد، رعایت مفاد رای هیات عمومی در مصوبات بعدی الزامی است که متاسفانه شورای اسلامی شهر زنجان با تصویب دوباره همان مصوبه، مجوزی بر اجرای همان مصوبه غلط و ابطال شده به شهرداری زنجان داده که با استناد به آن شهرداری مبالغ هنگفتی را از مردم مطالبه می‌نماید. شهرداری زنجان با اجرای این ماده حتی از اجرای مقررات تبصره بند (ج) ماده 1 قانون تسهیل و تنظیم اسناد رسمی و ماده 7 آیین‌نامه اجرایی آن امتناع می‌کند. مطابق ماده 71 از قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 با اصلاحات بعدی، وظایف شورای اسلامی شهرها تعیین شده است و در این ماده قانونی امر تغییر کاربری اراضی در صلاحیت شورای اسلامی شهر پیش‌بینی نشده است و با توجه به مراتب، شورای اسلامی شهر که صلاحیتی برای تغییر کاربری اراضی ندارد به طریق اولی نمی‌تواند در این خصوص مبادرت به وضع قاعده و اخذ عوارض و بهای خدمات کند. مغایرت مصوبه فوق با اصل 40 قانون اساسی که بیان می‌دارد هیچ کس نمی‌تواند اعمال حق خویش را وسیله اضرار به غیر یا تجاوز به منافع عمومی قرار دهد و قواعد فقهی ( لاضرر و لاضرار فی‌الاسلام) و (احزب البلاد و اهلک العباد) و آرای شماره 4 1391/11/14 و 1092 1399/9/18 و 1065 1400/3/25 و 1445 1395/12/24 و 576 1399/4/24 و 572 1396/6/14 و 625 1399/5/14 هیات عمومی دیوان عدالت اداری و آرای متعدد صادره از هیات عمومی دیوان عدالت اداری و اصول مسلم شرعی و قانونی که اخذ عوارض بابت تغییر کاربری، حق مرغوبیت، ارزش افزوده را باطل و غیر قانونی دانسته است که متاسفانه طرف شکایت بدون در نظر گرفتن قانون جاریه کشور اقدام به تصویب مصوبه‌ای غیرقانونی نموده و موجبات تضییع حقوق اینجانب و عامه مردم را فراهم آورده است." متن تعرفه مورد شکایت به شرح زیر است: "عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرا و یا تغییر طرح‌های مصوب شهری بند1: با عنایت به مصوبات مورخ 1364/11/19 و 1366/2/7 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران درخصوص ضوابط منطقه‌بندی و تعیین تراکم‌های ساختمانی و کاربری اراضی در طرح‌های توسعه شهری و در جهت کمک به اجرای طرح تفصیلی تجدید نظر مصوب و طرح تملک اراضی و توسعه شبکه معابر و گسترش فضاهای سبز شهری و تامین هزینه‌های آن مقرر می‌گردد، با توجه به نقشه کاربری اراضی مصوب طرح تفصیلی تجدیدنظر و مطابقت آن با نقشه پایه مصوب سال 1367، چنانچه پلاکی براساس ضوابط منطقه‌بندی و تعیین کاربری اراضی تغییر کاربری پیدا کرده و به نحوی که این تغییر کاربری موجب بالا رفتن ارزش و قیمت روز پلاک مذکور گردیده است به هنگام صدور هر گونه پاسخ استعلام (بجز استعلام بانک و صدور پروانه تعمیرات) با کاربری طرح تجدیدنظر مصوب، از سوی شهرداری با پرداخت یک دوم مابه‌التفاوت ارزش اولیه پلاک طبق کاربری مصوب سال 1367 با کاربری پیشنهادی طرح تجدیدنظر طبق برآورد کارشناسی رسمی دادگستری خواهد بود. تبصره 1: ضوابط فوق‌الذکر مشمول اراضی با مالکیت دولتی نیز می‌گردد. تبصره 2: پرداخت مابه‌التفاوت مذکور در این بند شامل پلاک‌هایی که طبق نقشه وضع موجود سال 1367 (زمان تصویب طرح تفصیلی شارمند) صرفا دارای کاربری مسکونی بوده (وضع موجود) و در نقشه مصوب 1367 جزء کاربری‌های عمومی لحاظ گردیده لیکن در نقشه کاربری اراضی طرح تجدیدنظر مصوب از طرح خارج گردیده‌اند، نمی‌گردد. تبصره 3: در صورتی که بعد از تصویب طرح تفصیلی تجدیدنظر (سال 1388) مالکین اراضی درخواست تغییر کاربری پلاک خود را داشته باشند به نحوی که این تغییر کاربری نیز مشمول بالا رفتن قیمت روز پلاک گردد در این صورت نیز موضوع درخواست با اخذ یک دوم مابه‌التفاوت ارزش مذکور طبق نظر کارشناسی رسمی دادگستری و تصویب کمیسیون ماده 5 قابل اقدام خواهد بود. تبصره 4: اراضی و املاکی که قبل از سال 1367 دارای هر نوع کاربری بوده، لیکن در سال 1367 به کاربری با ارزش افزوده کمتر تغییر یافته و سپس مجددا در سال 1388 به کاربری اصلی برگردانده شده است، مشمول اخذ عوارض مربوط به ارزش افزوده نمی‌گردد. تبصره5: با توجه به اینکه یک پنجم سرقفلی نسبت به اعیان ملک محاسبه می‌شود و با عنایت به حفظ کاربری پلاک، در صورتیکه سرقفلی پس از مدتی تخریب و طبق ضوابط برای آن پلاک مجددا کاربری تجاری در نظر گرفته می‌شود، جهت صدور مجوز ساخت یک پنجم ارزش سرقفلی طبق نظر کارشناس رسمی دادگستری قابل محاسبه و وصول می‌باشد. تبصره 6: در اراضی که برابر نقشه مصوب طرح تجدیدنظر (سال 1388) دارای کاربری مسکونی بوده لیکن براساس ضوابط ساختمانی طرح مصوب تجدیدنظر قابلیت احداث و یا تبدیل قسمتی از بنا به صورت تجاری را داشته باشند، با حفظ کاربری پلاک ملزم به پرداخت یک پنجم ارزش سرقفلی مساحت تجاری علاوه بر سایر عوارضات قانونی متعلقه برابر نظریه کارشناس رسمی دادگستری خواهد بود. تبصره 7: پرداخت عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرا و یا تغییر طرح‌های مصوب شهری (بند 1 ماده 17) برای کلیه املاک مشمول الزامی می‌باشد، به جز درخواست‌های مربوط به پاسخ استعلام بانک و صدور پروانه تعمیرات جزئی که شهرداری می‌بایست در هنگام صدور مجوز جمله «مجوز صادره صرفا به جهت استعلام بانک و یا صدور پروانه تعمیرات جزئی می‌باشد» قید نماید و در مراجعات بعدی عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرا و یا تغییر طرح‌های مصوب شهری دریافت خواهد شد. بند2: املاکی که دارای اسناد مالکیت به صورت زراعی، باغی و خارج از طرح‌های آماده‌سازی و در تفکیک طرح تفصیلی مصوب سال 1388 قرار داشته و طبق طرح مذکور دارای کاربری مسکونی، تجاری، اداری، ورزشی و درمانی بوده و در نقشه سال 67 نیز فاقد طرح تفکیک و آماده‌سازی مصوب باشند به هنگام درخواست مالکین مبنی بر صدور پاسخ استعلام و یا صدور مجوز احداث مشمول پرداخت یک دوم ارزش افزوده حاصل از تغییر کاربری مندرج در سند نسبت به کاربری پیشنهادی سال 1388 می‌باشند. تبصره 1: در صورت درخواست مالکین این اراضی جهت تفکیک علاوه بر بند صدرالذکر مشمول پرداخت حق و حقوق شهرداری مطابق تبصره 3 ماده 101 نیز خواهند بود. تبصره2: به جهت حقوق مکتسبه، املاکی که قبل از بند یاد شده نسبت به اخذ پاسخ استعلام از شهرداری برابر کاربری نقشه سال 88 نموده باشند، مشمول ارزش افزوده حاصل از تغییر کاربری نخواهند بود. تبصره3: املاکی که بدون مراجعه و استعلام از شهرداری و از طریق ثبت اسناد بدون پرداخت حق و حقوق قانونی شهرداری دارای عناوینی بغیر از زراعی و باغی در سند بوده و پاسخ نیز طبق تبصره دو از شهرداری دریافت ننموده نیز مشمول پرداخت یک دوم ارزش افزوده بند یادشده می‌باشند. بند3: مالکین املاک مسکونی یا تجاری که طبق ضوابط طرح تفصیلی و یا مصوبات کمیسیون ماده 5، درخواست صدور پروانه ساختمانی به صورت تجمیعی را دارند، پس از اخذ مصوبه کمیسیون ماده 5، مشمول یک دوم ارزش افزوده حاصل از تجمیع خواهند بود. تبصره: تجمیع املاک زیر حد نصاب واقع در محدوده بافت فرسوده و ناکارآمد شهری و سکونتگاه‌های غیر رسمی از دریافت یک دوم ارزش افزوده از تجمیع مستثنی می‌باشند. بند4: املاکی که اجرای طرح‌های شهری توسط شهرداری موجب افزایش یا ایجاد برهای جدید در آن‌ها گردیده است، مشمول یک دوم ارزش افزوده خواهند بود. تبصره: شهرداری منطقه نسبت به ارجاع موضوع بند 2 و 3 به کارشناس رسمی دادگستری جهت تعیین ارزش افزوده اقدام و مبالغ تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرا و یا تغییر در طرح‌های مصوب شهری وصول خواهد شد." در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر زنجان به موجب لایحه شماره 1143 مورخ 1401/3/21 توضیح داده است که: "شاکی مستند اخذ عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری را فراز اول طرح تفصیلی شهر زنجان (که بر اساس رای شماره 95 مورخ 1398/2/3 هیات عمومی دیوان عدالت اداری ابطال گردیده) عنوان نموده است. در حالیکه دو مبحث علیحده در این خصوص مطرح و قابل ملاحظه است. اولا اینکه صلاحیت و وظایف و اختیارات کمیسیون ماده 5 موضوع قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مندرج در ماده 5 قانون یاد شده، بررسی و تصویب طرح‌های تفصیلی شهری و تغییرات آن‌ها بوده و هیات عمومی دیوان عدالت اداری بر همین اساس به جهت وضع عوارض خارج از حدود اختیارات کمیسیون ماده 5 در ضوابط طرح تفصیلی آن را ابطال نموده است. ثانیا تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن مطابق بند 16 از ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران با اصلاحات بعدی به عهده شورای اسلامی شهر می‌باشد. در مانحن فیه شورای اسلامی شهر زنجان با توجه به شرح ذیل، پیشنهاد شهرداری زنجان مندرج در ماده 16 دفترچه تعرفه عوارض سال 1401 را در جلسات رسمی شورای اسلامی شهر مورد بررسی قرار و با توجه به ابعاد گوناگون آن من جمله: الف مطابقت با آراء و تصمیمات هیات عمومی دیوان عدالت اداری، طی شماره‌های 9909970906010010 مورخ 1399/2/15 و 1400099709606011454 مورخ 1400/12/24 و ... ب ماده 30 آئین‌نامه مالی شهرداری‌ها ج دستورالعمل جامع نحوه تنظیم تعرفه و درج تغییرات بعدی و چگونگی وضع و تشخیص و وصول انواع عوارض و درآمدها د فهرست عناوین مصوبات شورای اسلامی شهرها در مورد عوارض که در آراء هیات عمومی و هیات‌های تخصصی دیوان عدالت اداری ابطال نشده است ن مستندا به ماده 85 قانون تشکیلات شوراهای اسلامی و بندهای 16 و 26 ماده 80 از همان قانون ه ایضا تبصره 1 ذیل ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1387 ناظر بر ماده 55 قانون مالیات بر ارزش افزوده سال 1400 نسبت به تصویب آن مبادرت نموده است." در اجرای ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 موضوع به هیات تخصصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری ارجاع شد و این هیات به موجب دادنامه شماره 140109970906010764 مورخ 1401/10/5 بندهای 5، 6 و 7 از ماده 16 تعرفه عوارض محلی سال 1401 شورای اسلامی شهر زنجان را قابل ابطال تشخیص نداد و به رد شکایت رای صادر کرد. رای مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رئیس دیوان عدالت اداری یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت. «رسیدگی به تقاضای ابطال بندهای 1 الی 4 از ماده 16 تعرفه عوارض محلی سال 1401 شورای اسلامی شهر زنجان در دستور کار هیات عمومی دیوان عدالت اداری قرار گرفت.» هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1401/11/18 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیات عمومی اولا به موجب ماده 4 قانون مدنی: «اثر قانون نسبت به آتیه است و قانون نسبت به ماقبل خود اثر ندارد، مگر آنکه در خود قانون مقررات خاصی نسبت به این موضوع اتّخاذ شده باشد.» ثانیا هیات عمومی دیوان عدالت اداری براساس آرای مختلف خود از جمله رای شماره 2939 مورخ 1400/11/12 حکم به ابطال مصوبات شوراهای اسلامی شهر به دلیل تسری مفاد عوارض موضوع این مصوبات به گذشته صادر کرده است. بنا به مراتب فوق، ماده 16 تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1401 شهرداری زنجان که تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرا و یا تغییر طرح‌های مصوب شهری به تصویب شورای اسلامی این شهر رسیده، به استثناء ردیف‌های 5، 6 و 7 آن از جهت اینکه متضمن تسری عوارض موضوع آن به گذشته است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود. رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری حکمتعلی مظفری