رای شماره 740 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال مکاتبه شماره 118114 مورخ 1400/7/28 مدیر کل دفتر امور شوراهای اسلامی شهر و روستا وزارت کشور

شماره0002660 – 3/5/1401 بسمه تعالی جناب آقای اکبرپور رئیس هیات‌مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 140109970905810740 مورخ 1401/4/14 با موضوع: «مکاتبه شماره 118114 1400/7/28 مدیر کل دفتر امور شوراهای اسلامی شهر و روستای وزارت کشور از جهت مغایرت با تبصره (3) بند (1) ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 و خروج از حدود اختیار مقام صادرکننده آن ابطال شد.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد. مدیرکل هیات عمومی و هیات‌های تخصصی دیوان عدالت اداری یدلله اسمعیلی‌فرد تاریخ دادنامه: 1401/4/21 شماره دادنامه: 740 شماره پرونده: 0002660 مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکی : آقای سجاد کریمی پاشاکی موضوع شکایت و خواسته : ابطال مکاتبه شماره 118114 مورخ 1400/7/28 مدیر کل دفتر امور شوراهای اسلامی شهر و روستا وزارت کشور گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال مکاتبه شماره 118114 مورخ 1400/7/28 مدیر کل دفتر امور شوراهای اسلامی شهر و روستا وزارت کشور را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که: "از آنجایی که متن مذکور به‌طور آمره و جامع الشمول وضع و ابلاغ استانداری‌های کل کشور جهت اجرا ابلاغ شده لذا مغایر با قوانین بعدالذکر است. 1 نظر به اینکه مقنن در تبصره 3 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی و انتخاب شهرداران مصوب 1375 با اصلاحات بعدی آورده است: تبصره3 نصب شهرداران در شهرها با جمعیت بیشتر از دویست هزار نفر و مراکز استان بنا به پیشنهاد شورای شهر و حکم وزیر کشور و در سایر شهرها به پیشنهاد شورای شهر و حکم استاندار صورت می‌گیرد. شورای شهر براساس ضوابط و شرایط احراز صلاحیت شهرداران مندرج در آیین‌نامه مصوب این قانون، شهردار مورد نظر خود را انتخاب می‌کند. وزیر کشور و استانداران موظفند حکم شهردار معرفی شده را ظرف مدت ده روز صادر نمایند. در صورتی که وزیر کشور یا استاندار، شهردار معرفی شده را واجد شرایط تعیین شده ندانند، مراتب را با ذکر دلیل و مستندات به شورای شهر منعکس می‌نماید، در صورت اصرار شورای شهر بر نظر قبلی خود و عدم صدور حکم شهردار، موضوع توسط شورای شهر به هیات حل اختلاف ذی‌ربط ارجاع خواهد شد. هیات مذکور ظرف پانزده روز مکلف به تصمیم‌گیری بوده و تصمیم آن هیات برای طرفین (وزارت کشور و شورای اسلامی شهر) لازم‌الاجراء می‌باشد. چنانچه در مدت مقرر، هیات حل اختلاف نظر خود را اعلام ننماید، نظر شورای شهر متبع خواهد بود و شهردار می‌تواند اختیارات قانونی خود را اعمال و اجراء نماید. از آنجائیکه در این تبصره مذکور مرجعیت ممیزی شهرداران تعرفه شده بدوا استانداران و وزیر کشور به تناسب مقرر در قانون تعیین شده و مرجعیت حل اختلاف ناشی از اصرار شوراهای اسلامی شهر، هیات حل اختلاف ذی‌ربط یعنی استان یا مرکزی پیش‌بینی شده است لذا وفق آیین‌نامه شرایط احراز شهردار این دو مرجع تکلیف قانونی بررسی انطباق سوابق و صلاحیت شهرداران پیشنهادی با شرایط متعین را دارند و صائب شمردن نظریه وزارت اطلاعات طی مکاتبه معترض‌عنه در این خصوص تصریح قانونی ندارد و از سوی دیگر باعث توقف تشریفات مندرج در تبصره 3 ماده 80 قانون مارالبیان خواهد شد به عبارتی اصرار بر مصوبه تعرفه شهردار مصرح در این تبصره با توجه به تصریح مقرره معترض‌عنه از حیز انتفاع خارج خواهد شد که این امر مغایر اراده مقنن است. 2 مقنن در تبصره 3 ماده 80 قانون مارالذکر طی مواعد زمانی تعیین شده به نحوه پیش‌بینی کرده است که امور مربوط به مدیریت شهر به سرعت تعیین تکلیف شود و حتی انقضای زمان 15 روز پیش‌بینی شده برای هیات حل اختلاف در رسیدگی به مصوبه اصراری را دلیلی بر شروع به کار شهردار دانسته است از این رو این اختیارات وزیر کشور و استانداران و نیز هیات حل اختلاف در این خصوص متوقف به نظریه وزارت اطلاعات نیست و تشخیص به ویژه در هیات حل اختلاف مبتنی بر امر شورا می‌باشد علیهذا اقدام طرف شکایت در متوقف نمودن فرایند به صائب بودن نظر وزارت اطلاعات، خارج از حدود اختیارات و تکالیف قانونی است. 3 مقنن در سال 1394مصوبه‌ای تحت عنوان نحوه انتصاب اشخاص در مشاغل حساس را وضع کرد که طی ماده 1 آن مطابق مصوبه معترض‌عنه در این دادخواست استعلام و صائب بودن نظر وزارت اطلاعات را در انتصابات تصریح کرد با این حال شورای نگهبان آن را مغایر با اصول مختلفی از قانون اساسی عنوان داشت و النهایه این مصوبه تاکنون به قانون بدل نشده است. به عبارتی این مصداق نشان می‌دهد که ماهیتا و شکلا ارجاع امر به وزارت اطلاعات و حراست کل و صائب داشتن نظر ایشان در انتصابات، امری تقنینی است نه ناشی از اختیارات طرف شکایت. 4 هدف مقنن در تبصره 3 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی از ارجاع احراز شرایط شهرداران منتخب‌النهایه با اصرار شوراهای اسلامی شهر به هیات حل اختلاف ذیربط، قضاوت‌پذیر شدن فرایند بوده است به عبارتی اگرچه نظر هیات حل اختلاف برای استانداران و وزیر کشور و شوراهای اسلامی شهر لازم‌الاتباع است اما نافی اعتراض شوراهای اسلامی شهر یا ذینفع دیگر به دیوان عدالت اداری نخواهد بود در حالی که اگر موضوع موکول به صائب بودن استعلام وزارت اطلاعات گردد با توجه به محرمانه بودن نظریه مذکور، نحوه قضاوت و طرف شکایت جهت تظلم خواهی مبهم خواهد بود و به عبارتی حقوق رد صلاحیت شدگان، تضییع خواهد شد. 5 لزوم استعلام از وزارت اطلاعات در انتصابات فاقد تکلیف قانونی بوده و صرفا هسته‌های گزینش وفق ماده 17 قانون گزینش می‌توانند از مراجع مختلف از جمله وزارت اطلاعات در خصوص صلاحیت‌های عمومی افراد استعلام به عمل آورند و یا اینکه حسب ماده 49 قانون تشکیلات و وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی و انتخاب شهرداران استعلام کاندیداها از 4 مرجع از جمله وزارت اطلاعات صورت می‌پذیرد با این حال در این قوانین و یا هیچ قانونی دیگر، لازم‌الاتباع بودن یا صائب بودن پاسخ استعلامات تصریح نشده است و این از تکالیف و استقلال رای مراجع استعلام‌کننده است که نظریه نهایی خود را ارایه نمایند. 6 محرومیت از حقوق اجتماعی از جمله انتصابات، صرفا بر مبنای علل موجه قانونی از جمله محکومیت‌ها و یا فقدان صلاحیت‌های عمومی از جانب گزینش قابل تحقق است که در بخش اول قهری و در بخش دوم قابل اعتراض به مراجع صالحه خواهد بود بنابراین رد صلاحیت افراد به سبب منفی بودن استعلام وزارت اطلاعات یا حراست موجب تضییع حقوق اساسی ایشان از جمله حق اشتغال و نیز مخالف اصل برائت می‌باشد. 7 صائب دانستن پاسخ استعلام وزارت اطلاعات برای انتصاب شهردار که موسسه عمومی غیردولتی می‌باشد مخالف اصل 57 قانون اساسی و نیز بند 10 اصل سوم قانون اساسی است که در نظریه مانحن‌فیه شورای نگهبان ذیل مصوبه انتصاب اشخاص در مشاغل حساس، تصریح شده است. 8 استناد به ماده 83 قانون تشکیلات و وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی و انتخاب شهرداران ارتباط موضوعی به تبصره 3 ماده 80 قانون مذکور ندارد و استعمال آن در صدر مکاتبه معترض‌عنه بلا موضوع و خروج موضوعی به مضمون مکاتبه دارد. با عنایت به دلایل معنونه و مغایرت‌های قانونی مارالبیان، ابطال کل مکاتبه معترض‌عنه را از هیات عمومی دیوان عدالت اداری استدعا دارد." متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است: "معاونین محترم هماهنگی امور عمرانی استانداری‌های سراسر کشور با سلام و احترام همانگونه که مطلعید بر اساس مفاد تبصره 3 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران، مصوب سال 1375 با اصلاحات بعدی آن، در صورتی که وزیر کشور و استانداران، شهردار معرفی شده توسط شورای شهر را واجد شرایط تعیین شده ندانند، مراتب را با ذکر دلیل و مستندات به شورای شهر منعکس می‌نمایند و در صورت اصرار شورای شهر بر نظر قبلی خود و عدم صدور حکم شهردار، موضوع توسط شورای شهر به هیات حل اختلاف ذی ربط ارجاع خواهد شد، همچنین به استناد بند (الف) ماده 3 آئین‌نامه اجرایی هیات‌های حل اختلاف و نحوه رسیدگی به شکایات از شوراهای اسلامی، مصوب سال 1395 هیات وزیران، مرجع حل اختلاف بین شوراهای اسلامی شهرهای با جمعیت کمتر از 200 هزار نفر و غیر مراکز استانها و مرجع صدور حکم شهردار (استاندار)، در خصوص مصوبات با موضوع انتخاب شهردار، هیات حل اختلاف و رسیدگی به شکایات شوراهای اسلامی استان مربوط می‌باشد، مع‌هذا در خصوص شهرداران منتخبی که صلاحیت ایشان به واسطه مراجع ذی‌صلاحی چون وزارت اطلاعات مورد تائید واقع نگردیده است، به جهت جلوگیری از اطاله زمان و طولانی شدن روند رسیدگی و موکدا با توجه به صائب بودن نظریه دستگاه‌های اطلاعاتی کشور در مورد صلاحیت افراد و در اجرای اصل استمرار امور عمومی و تعطیل‌بردار نبودن آن و جلوگیری از طولانی شدن روند انتخاب شهردار، لطفا ترتیبی اتخاذ نمائید تا از توصیه و سوق دادن موارد شهرداران رد صلاحیت شده به طریق مذکور به هیات‌های حل اختلاف و رسیدگی به شکایات شوراهای اسلامی استان‌ها جلوگیری به عمل آید. مدیر کل دفتر امور شوراهای اسلامی شهر و روستا. وزارت کشور" در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس مرکز مدیریت عملکرد، بازرسی و امور حقوقی و ناظر ارشد وزارت کشور به موجب لایحه شماره 10322 مورخ 1401/3/10 توضیح داده است که: " ایرادات شکلی: 1 نامه مذکور صرفا یک توصیه نامه هست و هیچ‌گونه الزامی جهت اجرای نامه مذکور از سوی استانداری‌های سراسر کشور و شوراها و هیات‌های حل اختلاف رسیدگی به شکایات شورای‌های اسلامی که هرکدام از نهادهای مذکور عهده‌دار انجام وظایف قانونی خود می‌باشند، ایجاد نمی‌نماید و به عبارتی ابطال نامه مذکور از سوی هیات عمومی دیوان تاثیری در موضوع و انجام وظایف نهادهای مذکور نداشته و ابطال آن موضوعا منتفی است. 2 نامه مذکور درقالب بند یک ماده 12 قانون دیوان عدالت اداری ، محسوب نمی‌شود و در رده آیین‌نامه‌ها و سایر نظامات و مقررات دولتی و ... هم قرار نمی‌گیرد لذا جزو صلاحیت‌های هیات عمومی دیوان عدالت نبوده و قابل رسیدگی در هیات مذکور نمی‌باشد و درخواست رد دادخواست شاکی مورد ادعاست. اظهار نظر ماهوی: 1 با عنایت به تبصره 1 ذیل ماده 7 آیین‌نامه اجرایی قانون حراست‌ها، مصوب 1368/2/12 مجمع تشخیص مصلحت نظام (ابلاغی سازمان امور اداری و استخدامی کشور) دستگاه‌ها موظفند جهت انتصاب افراد به مشاغل حساس و مدیریتی و همچنین اعزام کارکنان به خارج از کشور، نظریه حراست دستگاه را در مورد صلاحیت سیاسی و امنیتی آنان کسب نمایند، همچنین براساس بند 1 بخشنامه شماره 25946 19م/35526 1389/8/29 معاون اول وقت رئیس جمهور، کلیه سازمان‌ها و دستگاه‌ها موظفند برای انتصاب مدیران و کارکنان داوطلب مشاغل حساس و مامورین اعزامی به خارج از کشور از وزارت اطلاعات استعلام نمایند و نظر این وزارتخانه برای کلیه دستگاه‌ها لازم‌الاجرا می‌باشد. با عنایت به مواد مذکور و با توجه به اینکه درخصوص احراز صلاحیت سمت شهرداران به عنوان یکی از مدیران اجرایی شهر از وزارت اطلاعات استعلام می‌گردد و با امعان نظر به صائب بودن نظر وزارت اطلاعات در این زمینه و ایضا با عنایت به تراکم پرونده‌های ارجاعی به هیات‌های حل اختلاف و رسیدگی به شکایات شورای اسلامی در ابتدای دوره ششم فعالیت شوراها با موضوعات شهرداران منتخب شوراها که در بسیاری موارد از سوی وزارت اطلاعات رد صلاحیت گردیده بودند به جهت کاهش حجم پرونده‌های وارده به هیات‌های یاد شده، اداره کل دفتر امور شوراهای اسلامی شهر و روستای وزارت متبوع صرفا وفق نامه شماره 118114 1400/7/28 و در قالب توصیه از معاونین هماهنگی امور عمرانی استانداری‌های سراسر کشور درخواست نمود تا شورای‌هایی که شهردار منتخب ایشان توسط وزارت اطلاعات رد صلاحیت گردیده بود را به سمت هیات‌های حل اختلاف ترغیب ننمایند. با عنایت به موارد بیان شده درخواست رد دعوای شاکی مورد تقاضاست." هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1401/4/21 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است رای هیات عمومی براساس تبصره (3) بند (1) ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 با اصلاحات بعدی: «نصب شهرداران در شهرها با جمعیت بیشتر از دویست هزار نفر و مراکز استان‌ها بنا به پیشنهاد شورای شهر و حکم وزیر کشور و در سایر شهرها به پیشنهاد شورای شهر و حکم استاندار صورت می‌گیرد. شورای شهر براساس ضوابط و شرایط احراز صلاحیت شهرداران مندرج در آیین‌نامه مصوب این قانون، شهردار مورد نظر خود را انتخاب می‌کند. وزیر کشور و استانداران موظّفند حکم شهردار معرفی شده را ظرف مدت ده روز صادر نمایند. در صورتی که وزیر کشور یا استاندار، شهردار معرفی شده را واجد شرایط تعیین شده نداند، مراتب را با ذکر دلیل و مستندات به شورای شهر منعکس می‌نماید. در صورت اصرار شورای شهر بر نظر قبلی خود و عدم صدور حکم شهردار، موضوع توسط شورای شهر به هیات حل اختلاف ذیربط ارجاع خواهد شد. هیات مذکور ظرف پانزده روز مکلّف به تصمیم‌گیری بوده و تصمیم آن هیات برای طرفین (وزارت کشور و شورای اسلامی شهر) لازم‌الاجرا می‌باشد. چنانچه در مدت مقرر، هیات حل اختلاف نظر خود را اعلام ننماید، نظر شورای شهر متّبع خواهد بود و شهردار می‌تواند اختیارات قانونی خود را اعمال و اجرا نماید.» با توجه به اینکه براساس این حکم قانونی، شورای شهر می‌تواند بر گزینه پیشنهادی خود اصرار کند و در صورت عدم صدور حکم توسط وزیر کشور یا استاندار، تعیین تکلیف درخصوص موضوع برعهده هیات حل اختلاف موضوع این ماده است و از طرفی مدیرکل دفتر امور شوراهای اسلامی شهر و روستای وزارت کشور نیز صلاحیتی ندارد تا با صدور مقرره به معاونین استانداران اعلام نماید که از توصیه و سوق دادن موارد مربوط به شهرداران رد صلاحیت شده به طریق مذکور در هیات حل اختلاف و رسیدگی به شکایات شوراهای اسلامی استان‌ها جلوگیری نمایند، بنابراین مکاتبه شماره 118114 1400/7/28 مدیرکل دفتر امور شوراهای اسلامی شهر و روستای وزارت کشور از جهت آنکه متضمن حکم مذکور است، با تبصره (3) بند (1) ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 با اصلاحات بعدی مغایرت داشته و خارج از حدود اختیار مقام صادرکننده آن است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود. رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری حکمتعلی مظفری