رای شماره 88 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال بند (د) ماده 2، بند (چ) ماده3، بند (ت) ماده 4 آیین‌نامه اجرایی هیات‌های حل اختلاف و نحوه رسیدگی به شکایات از شوراهای اسلامی مصوب 1395/12/8 هیات وزیران

شماره 9600779 – 7/2/1400 بسمه تعالی جناب آقای اکبرپور رئیس هیات مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 140009970905810088مورخ 21/1/1400 با موضوع: « ابطال بند (د) ماده 2، بند (چ) ماده3، بند (ت) ماده 4 آیین‌نامه اجرایی هیات‌های حل اختلاف و نحوه رسیدگی به شکایات از شوراهای اسلامی مصوب 8/12/1395 هیات وزیران.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد. مدیرکل هیات عمومی و هیات‌های تخصصی دیوان عدالت اداری مهدی دربین تاریخ دادنامه : 1400/1/21 شماره دادنامه : 88 شماره پرونده : 9600779 مرجع رسیدگی : هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکی : خانم ساعده محمدزاده موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند (د) ماده 2، بند (چ) ماده3، بند (ت) ماده 4 آیین‌نامه اجرایی هیات‌های حل اختلاف و نحوه رسیدگی به شکایات از شوراهای اسلامی (موضوع تصویب‌نامه شماره 159297/ت51859ه 1395/12/15) هیات وزیران گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بندهای (الف، ب، ح، خ، د) ماده 2، بندهای (الف، ب، ج، چ) ماده3، بند (ب، پ، ت) ماده 4، مواد (5 و 6)، قسمت اخیر ماده 7، قسمت اخیر بند (الف) ماده10 و ماده 18 از مصوبه شماره 159297/ت51859ه 1395/123/15 هیات وزیران تحت عنوان آیین‌نامه اجرایی هیات‌های حل اختلاف و نحوه رسیدگی به شکایات از شوراهای اسلامی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که: "1 مطابق قسمت اخیر ماده 80 قانون شوراها، مصوبات مورد اختلاف شورا برای تصمیم‌گیری نهایی به هیات حل اختلاف ذی ربط ارجاع می‌شود. در تبصره3 بند 1 ماده 71 همین قانون نیز آمده است که موضوع اصرار بر شهردار معرفی شده توسط شورای شهر به هیات حل اختلاف ذی ربط ارجاع خواهد شد. این هیات‌ها در بندهای سه‌گانه ماده79 مشخص شده‌اند. لذا بندهای (الف) مواد 2 و 3 آیین‌نامه که صلاحیت رسیدگی و تصمیم‌گیری در خصوص اصرار شوراهای اسلامی شهرهای با جمعیت بیش از 200 هزار نفر و مراکز استان‌ها را در مورد شهردار معرفی شده، از هیات حل اختلاف استان سلب و علاوه بر شهر تهران به هیات مرکزی محول نموده است مغایر با قانون می‌باشد. 2 طبق ماده 80 و تبصره‌های 4، 5 و 6 اصلاحی قانون مذکور، اعتراض به شوراهای روستا، بخش، شهر و شهرستان اساسا توسط هیات‌های تطبیق ذی ربط صورت می‌گیرد، بنابراین بندهای (ب) مواد 2، 3 و 4 آیین‌نامه مذکور که کماکان حق اعتراض به مصوبات شوراهای شهر را برای فرماندار یا شورای استان و ... محفوظ داشته است مغایر با قانون اصلاح شده است. 3 بند (ح) ماده 2 آیین‌نامه که ابطال مصوبات مغایر شرع را آن هم مطابق نظر مطلق اعضای شورای نگهبان در صلاحیت هیات مرکزی دانسته، مغایر قسمت اخیر تبصره 6 الحاقی 1395/2/20 ماده 80 قانون می‌باشد که صلاحیت نظارت شرعی بر مصوبات شوراها صرفا به فقهای شورای نگهبان محول شده است. 4 بند (خ) ماده 2، بند (ج) ماده3 و بند (پ) ماده 4 آیین‌نامه که برای مقامات وزارت کشور اختیار تام و یکسان در پیشنهاد و بالتبع صلاحیت هیات‌های حل اختلاف در رسیدگی به مطلق موارد ارجاعی وزارت کشور قایل است مغایر تبصره2 الحاقی ماده 79 و بندهای 2 و 3 ماده 82 مکرر (قانون مذکور دائر بر پیشنهاد وزیر کشور در مورد اتهامات اعضاء شوراهای استان و عالی استان‌ها و سایر مقامات وزارت کشور در سایر تخلفات که می‌توانند با رعایت مقررات مربوط پیشنهاد رسیدگی را به هیات حل اختلاف ذی ربط بنمایند. 5 بند (د) ماده 2، بند (چ) ماده3، بند (ت) ماده 4 آیین‌نامه که قایل به صلاحیت کلیه هیات‌های حل اختلاف در رسیدگی به شکایات مطلق اشخاص در مورد انحراف هر یک از شوراها می‌باشد، مغایر ماده 81 قانون می‌باشد که مقرر داشته، شوراهای روستا در صورت انحراف از وظایف، بنا به پیشنهاد کتبی فرماندار توسط هیات حل اختلاف استان و سایر شوراها بنا به پیشنهاد هیات حل اختلاف استان و تصویب هیات مرکزی حل اختلاف منحل می‌شوند. بر اساس بند (1) ماده 82 مکرر 1 قانون، در مورد اتهامات اعضاء شوراهای اسلامی روستا و بخش، موضوع به پیشنهاد شورای شهرستان و یا فرماندار توسط هیات حل اختلاف استان رسیدگی می‌شود. لذا بند (ب) ماده 4 آیین‌نامه که اظهار داشته هیات حل اختلاف شهرستان در این خصوص صلاحیت رسیدگی دارد فاقد محمل قانونی است. 7 به موجب قسمت اخیر بند 1 اصلاحی ماده 79 قانون، هیات مرکزی در اولین جلسه، یک رئیس و یک نائب رئیس از بین خود انتخاب خواهد نمود. لذا ماده 5 آیین‌نامه دائر بر تعیین هیات رئیسه در هیات‌های استان و شهرستان و قید فعالیت یک ساله در این سمت‌ها، خارج از حدود اختیارات هیات وزیران بوده است. 8 وفق بند 1 اصلاحی ماده 79 قانون هیات مرکزی حل اختلاف متشکل از نه نفر می‌باشد که جلسه این هیات با غیبت سه عضو نیز رسمیت می‌یابد و ممکن است رئیس یا نایب رئیس یکی از سه عضو غائب باشند لذا ماده 6 آیین‌نامه که حضور ایشان را برای رسمیت جلسات الزامی می‌داند، محمل قانونی ندارد. 9 با مراجعه به قسمت اخیر استفساریه ماده 79 قانون (مصوب 1395/8/12) به نظر می‌رسد علاوه بر آراء مثبت و منفی اعضای هیات نسبت به پیشنهاد مرجع قانونی، آراء ممتنع نیز در تصمیم‌گیری هیات موثر است. بنابراین قسمت اخیر ماده 7 آیین‌نامه که اعتبار تصمیمات هیات را با اکثریت مطلق آرای مثبت حاضرین موکول نموده است خارج از حدود اختیارات قوه مجریه است. 10 قسمت اخیر بند (الف) ماده10 آیین‌نامه دائر بر ارسال نسخه‌ای از پرونده‌ها برای اعضاء هیات قبل از تشکیل جلسه، قطع نظر از اینکه ممکن است خلاف نشر اسرار خصوصی یا اسناد رسمی و محرمانه دولتی و ... باشد مغایر احکام سیاست‌های کلی اصلاح الگوی مصرف، سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی و ... در خصوص صرفه‌جویی در هزینه‌های عمومی است. 11 طبق تبصره2 ماده 46 قانون، مراجع ذی ربط از قبیل اداره اطلاعات، نیروی انتظامی و ... موظف هستند ظرف مدت 10 روز، از تاریخ وصول استعلام، نسبت به موارد استعلام کتبا پاسخ دهند، لذا ماده 18 آیین‌نامه که مدت مذکور را به یک ماه افزایش داده، صحیح نیست. " در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیات عمومی و هیات‌های تخصصی دیوان عدالت اداری برای شاکی ارسال شده بود، وی به موجب لوایحی که به شماره 1906 1396/9/21 و 2641 1397/2/22 ثبت دفتر هیات عمومی و هیات‌های تخصصی شده، پاسخ داده است که: " قانون اساسی، دو نوع نظارت را برای شورای نگهبان برشمرده است: نوع اول «نظارت قانونی» که نظارت بر قوانین و مصوبات از لحاظ عدم مغایرت آن با قانون اساسی است. نوع دوم «نظارت شرعی» که نظارت بر قوانین و مقررات از لحاظ عدم مغایرت آن با احکام شرعی است. به استناد اصل 4 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تشخیص عدم مغایرت قوانین و مقررات با احکام اسلام با اکثریت فقهای شورای نگهبان و تشخیص عدم تعارض آن‌ها با قانون اساسی بر عهده اکثریت همه اعضای شورای نگهبان طبق اصول 72، 85 و 96 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران است. همان گونه که در بند 3 دادخواست تصریح گردید بر اساس قسمت اخیر تبصره 6 الحاقی 1395/2/20 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران، صلاحیت نظارت شرعی بر مصوبات شوراها صرفا به فقهای شورای نگهبان محول شده است لکن بند (ح) ماده 2 آیین‌نامه اجرایی هیات‌های حل اختلاف و نحوه رسیدگی به شکایات از شوراهای اسلامی که اولا: اعلام مغایرت شرعی مصوبات را بر اساس نظر همه اعضای شورای نگهبان مقرر داشته مغایر با قانون اساسی و قانون مذکور است. ثانیا: بر اساس ماده 19 آیین‌نامه داخلی شورای نگهبان: «سوال‌های فقهی دیوان عدالت اداری و قضات درباره مغایرت قوانین و مقررات با شرع حسب مورد از طریق رئیس دیوان و رئیس قوه قضاییه به شورای نگهبان ارسال می‌شود». با عنایت به اینکه نحوه وصول مصوبات شوراهای اسلامی و پاسخ به آن‌ها در این آیین‌نامه مسکوت است لذا ورود هیات وزیران به این حیطه و ایجاد حق انحصاری اعتراض و ابطال مصوبات مغایر شرع صرفا برای هیات مرکزی حل اختلاف و رسیدگی به شکایات از شوراهای اسلامی کشور و تبعا سلب این اختیارات از سایر مراجع قانونی اعتراض حرمت شرعی دارد. علی هذا ابطال آیین‌نامه معترض عنه را استدعا دارم. " متن مقرره‌های مورد اعتراض به شرح زیر است: " وزارت کشور شورای عالی استان‌ها هیات وزیران در جلسه 1395/12/8 به پیشنهاد شماره 12397 1394/2/6 وزارت کشور و به استناد ماده97 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 با اصلاحات بعدی آن، آیین‌نامه اجرایی هیات‌های حل اختلاف و نحوه رسیدگی به شکایات از شوراهای اسلامی را به شرح زیر تصویب کرد: آیین‌نامه اجرایی هیات‌های حل اختلاف و نحوه رسیدگی به شکایات از شوراهای اسلامی ماده 2 هیات مرکزی در موارد زیر صلاحیت رسیدگی و اتخاذ تصمیم دارد: د شکایات اشخاص حقیقی و حقوقی مبنی بر انحراف شورا از وظایف و اختیارات قانونی. ماده3 هیات استان در موارد زیر صلاحیت رسیدگی و اتخاذ تصمیم دارد: چ شکایات اشخاص حقیقی و حقوقی مبنی بر انحراف شورا از وظایف و اختیارات قانونی. ماده 4 هیات شهرستان در موارد زیر صلاحیت رسیدگی و اتخاذ تصمیم دارد. ت شکایت اشخاص حقیقی و حقوقی مبنی بر انحراف شورا از وظایف و اختیارات قانونی" در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (معاونت حقوقی رئیس‌جمهور) به موجب نامه شماره 35273/29937 1397/3/10 به‌طور خلاصه توضیح داده است که: " 1 در رابطه با ایراد بند 1 شکواییه، با توجه به موقعیت سازمانی اشخاص طرف اختلاف (وزیر کشور/استاندار/ با شورای شهر ذی‌ربط)، مرجع صالح برای رسیدگی به‌این اختلاف در بندهای (الف) مواد 2 و 3 آیین‌نامه هیات مرکزی حل اختلاف تعیین شده است که مغایرتی با قانون ندارد. در ضمن عبارت انتهایی تبصره3 ماده 71 قانون، دایر بر لازم الاجرا بودن تصمیم اتخاذی برای طرفین (وزارت کشور و شورای شهر) نیز مبین دیگری بر صلاحیت هیات مرکزی می‌باشد. 2 در خصوص بند 2 شکواییه، لازم به توضیح است، به صراحت تبصره 1 ماده 8 قانون که بیان می‌دارد: «اعتراض در مورد مصوبات شورای روستا و بخش توسط بخشدار یا شورای شهرستان، در مورد مصوبات شورای شهر و شهرستان توسط فرماندار و یا شورای استان ... صورت می‌گیرد.» ایراد شاکی محل تامل است. 3 در رابطه با بند 3 شکواییه، لازم به ذکر است، برابر تبصره2 ماده 80 قانون «قطعی شدن مصوبات شورا، مانع از طرح رسیدگی آن دسته از مصوبات مغایر قانون در هیات مرکزی حل اختلاف توسط اشخاص نمی‌باشد. » با توجه به‌این ماده و اینکه برابر اصول 4 و 105 قانون اساسی، تصمیمات شوراها نباید مخالف موازین اسلام و قوانین کشور باشد، لذا مصوبات مغایر با شرع نیز به جهت مغایرت با اصول یاد شده قانون اساسی، قابل طرح در هیات مرکزی است. 4 در خصوص بند 4 و 5 لایحه شاکی، باید اشعار داشت ماده 81 و بند‌های 2 و 3 ماده 82 مکرر (1) قانون، به صلاحیت هیات‌ها در رسیدگی به انحرافات شوراها با شکایت و گزارش اشخاص به صورت کلی تصریح کرده است لذا مغایرتی وجود ندارد. 5 در خصوص بند 6 لایحه، همانگونه که در صدر ماده 82 مکرر 1 آمده، هیات شهرستان نسبت به اتهامات مربوطه بدوا رسیدگی نموده و چنانچه نتیجه رسیدگی هیات منتهی به احراز تخلف گردد، در این صورت جهت صدور حکم مجازات، رعایت قسمت اخیر بند (1) ماده 82 مکرر 1 یاد شده (تصویب هیات حل اختلاف استان)، ضروری می‌گردد. در ضمن با توجه به تبصره 1 ماده 82 همان قانون به صلاحیت این هیات‌ها در شروع به رسیدگی تصریح شده است. لذا استنباط شاکی در عدم صلاحیت هیات شهرستان در رسیدگی به تخلفات صحیح نیست. در خصوص بندهای 7 و 8 و 9 لایحه، با عنایت به‌اینکه موضوعات مورد اشاره به لحاظ ضرورت تدوین ضوابط لازم جهت اداره جلسات هیات‌های موصوف وضع گردیده است با توجه به ماده97 قانون (صلاحیت دولت در وضع آیین نامه‌های اجرایی این قانون) مغایرتی با قانون مشاهده نمی‌شود. 7 در خصوص بند 10 لایحه نیز ارسال مکاتبات، از موارد بدیهی اتخاذ تصمیمات اداری است که مغایرتی با قانون و سیاست‌های کلی ندارد. 8 ایراد بند 11 در خصوص مغایرت ماده 18 آیین‌نامه با تبصره2 ماده 46 قانون نیز مسموع نیست چرا که مستند قانونی مذکور، منحصر به تکلیف هیات‌های اجرایی ذی‌ربط در استعلام صلاحیت داوطلبین عضویت در شوراها از مراجع مربوطه است و در این زمینه قابل استناد نمی‌باشد. لذا حکم به رد شکایت مطروحه مورد استدعاست. " در اجرای ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 پرونده به هیات تخصصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری ارجاع می‌شود و هیات مذکور به موجب دادنامه شماره 1454 1399/12/3 بندهای (الف، ب، ح، خ) ماده 2، بندهای (الف، ب، ج) ماده3، بند (ب و پ) ماده 4، مواد (5 و 6) قسمت اخیر ماده 7، قسمت اخیر بند (الف) ماده10 و ماده 18 مصوبه شماره 159297/ت51859ه 1395/12/15 هیات وزیران تحت عنوان آیین‌نامه اجرایی هیات‌های حل اختلاف و نحوه رسیدگی به شکایات از شوراهای اسلامی را قابل ابطال تشخیص نداد و رای به رد شکایت صادر کرد. رای مذکور به علّت عدم اعتراض از سوی رئیس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت. «رسیدگی به بندهای (د) ماده 2، (چ) ماده3، (ت) ماده 4 آیین‌نامه اجرایی هیات‌های حل اختلاف و نحوه رسیدگی به شکایات از شوراهای اسلامی (موضوع تصویب نامه شماره 159297/ت51859ه 1395/12/15هیات وزیران) در دستور کار هیات عمومی قرار گرفت.» هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1400/1/21 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیات عمومی بر مبنای ماده 89 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 با اصلاحات بعدی، به منظور رسیدگی به شکایات مبنی بر انحراف شوراها از وظایف قانونی، هیات‌هایی به نام هیات‌های حل اختلاف و رسیدگی به شکایات در سطح کشور، استان و شهرستان تشکیل می‌شوند و مطابق ماده91 همین قانون: «هرگاه شورا اقداماتی برخلاف وظایف مقرر یا مخالف مصالح عمومی کشور و یا حیف و میل و تصرف غیرمجاز در اموالی که وصول و نگهداری آن را به نحوی به عهده دارد انجام دهد، به پیشنهاد کتبی فرماندار موضوع جهت انحلال شورا به هیات حل اختلاف استان ارجاع می‌گردد و هیات مذکور به شکایات و گزارش‌ها رسیدگی و در صورت احراز انحراف هر یک از شوراهای روستاها، آن را منحل می‌نماید و در مورد سایر شوراها در صورت انحراف از وظایف قانونی، بنا به پیشنهاد هیات استان و تصویب هیات حل اختلاف مرکزی منحل می‌گردند.» نظر به اینکه بر مبنای حکم مقرر در ماده91 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران، اعلام انحراف شوراها از وظایف قانونی خود در صلاحیت فرماندار و هیات حل اختلاف و رسیدگی به شکایات استان است، بنابراین بند (د) ماده 2، بند (چ) ماده3 و بند (ت) ماده 4 آیین‌نامه اجرایی هیات‌های حل اختلاف و نحوه رسیدگی به شکایات از شوراهای اسلامی مصوب 1395/12/8 هیات وزیران که صلاحیت مزبور را به کلیه اشخاص حقیقی و حقوقی تسری داده، خلاف قانون و خارج از اختیار بوده و مستند به بند 1 ماده12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود. رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری محمدکاظم بهرامی