رای شماره 826 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: ابطال نامه‌های شماره 103436- 2/6/1393 و 116480 – 24/6/1395 مدیر کل روابط کار و جبران خدمت وزارت تعاون کار و رفاه اجتماعی

رای شماره 826 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع : ابطال نامه‌های شماره 103436 6/2/139 و 116480 24/6/1395 مدیر کل روابط کار و جبران خدمت وزارت تعاون کار و رفاه اجتماعی شماره ه / 417 / 96 1396/9/26 بسمه تعالی جناب آقای جاسبی مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران با سلام یک نسخه از رای هیات‌عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 826 مورخ 1396/8/30 با موضوع : « ابطال نامه‌های شماره 103436 1393/6/2 و 116480 1395/6/24 مدیر کل روابط کار و جبران خدمت وزارت تعاون کار و رفاه اجتماعی .» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد . مدیرکل هیات‌عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری مهدی دربین تاریخ دادنامه : 1396/8/30 شماره دادنامه : 826 کلاسه پرونده : 417 / 96 مرجع رسیدگی : هیات‌عمومی دیوان عدالت اداری . شاکی : شرکت تولیدی تهران پتو با وکالت آقای رضا مهدوی راد موضوع شکایت و خواسته : ابطال نامه‌های شماره1034361393 / 6 / 2 و 116480 1395/6/24 مدیرکل روابط کار و جبران خدمت وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی گردش کار : آقای رضا مهدوی راد به وکالت از شرکت تولیدی تهران پتو به موجب دادخواستی ابطال نامه‌های شماره 103436 1393/6/2 و 116480 1395/6/24 مدیرکل روابط کار و جبران خدمت وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که : « با سلام احتراما همانگونه که استحضار دارند یکی از ظرفیتهای قانونی موجود در روابط کارگر و کارفرما، قانون بازنشستگی پیش از موعد مقرر در مشاغل سخت و زیان‌آور می‌باشد . هدف قانون‌گذار از تصویب این قانون ایمن‌سازی و استاندارد‌سازی مشاغل کارگران و رفع صفت سخت و یا پیش از موعد بازنشسته نمودن آن‌ها می‌باشد . از سال 1390 و با ادغام سه وزارتخانه، سازمان تامین‌اجتماعی با وزارت کار و امور اجتماعی سابق ادغام و با نام وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی ادامه فعالیت داد، بخشنامه‌های صادره از سوی وزارت مذکور به جای آن که در جهت تامین منافع کارگر و کارفرما و حمایت از تولید صادر گردد، متاسفانه با رویکرد تامین منافع سازمان تامین‌اجتماعی، آن هم به صورت غیر قانونی و خلاف مقررات و قوانین صادر گردیده است، از جمله این بخشنامه‌ها، اظهار نظرهای مدیرکل روابط کار و جبران خدمت این وزارتخانه طی نامه‌های شماره 103436 1393/6/2 و 116480 1395/6/24 می‌باشند . توضیح اینکه به موجب قانون بازنشستگی پیش از موعد در مشاغل سخت و زیان‌آور موضوع ماده واحده قانون اصلاح تبصره 2 الحاقی ماده 76 قانون تامین‌اجتماعی مصوب 1380/7/14 و ماده 14 آیین‌نامه مشاغل سخت و زیان‌آور مصوب 1385/12/26 هیات‌وزیران، بیمه شدگانی که دارای سابقه پرداخت حق بیمه در کارهای سخت و زیان‌آور به تاریخ قبل از تصویب این قانون باشند می‌توانند با استفاده از مزایای این قانون درخواست بازنشستگی نمایند . در این صورت با احراز شرایط مندرج در تبصره 2 و همچنین 4 % میزان مستمری برقراری نسبت به سنوات قبل از تصویب این قانون را یکجا به سازمان تامین‌اجتماعی پرداخت نمایند . مدیر کل روابط کار و جبران خدمت وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در دو اظهارنظر فوق‌الذکر که دومی تاکید بر اظهار نظر اولی می‌باشد بر خلاف قوانین و مقررات مبادرت به قانونگذاری کرده است با این توضیح که مراجع حل اختلاف قانون کار را در مواردی که کارفرما از اجرای تکلیف قانونی خود نسبت به سازمان تامین‌اجتماعی سرباز زند و کارگر ناگزیر شخصا نسبت به واریز آن به تامین‌اجتماعی اقدام نماید را با توجه به اطلاق ماده 148 قانون کار صالح به رسیدگی دانسته و اظهار نموده مراجع حل اختلاف قانون کار در این خصوص کار فرما را مکلف به استرداد این مبالغ به کارگر نمایند . این اظهارنظر نوعی قانونگذاری و برخلاف قوانین و مقررات موضوعه دیگر و خارج از صلاحیت مدیرکل مذکور می‌باشد و صرفا منافع سازمان تامین‌اجتماعی که وابسته به وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی است آن هم بر خلاف قانون، تامین کرده است، به طوری که این اظهار نظر با ماده 4 قانون مصوب مجلس، یک آیین‌نامه مصوب هیات‌وزیران و 2 رای وحدت رویه هیات‌عمومی دیوان عدالت اداری، به شرح زیر مغایرت دارد : 1 به موجب ماده 148 قانون کار، کارفرمایان مکلفند براساس قانون تامین‌اجتماعی نسبت به بیمه نمودن کارگران واحد خود اقدام نمایند . بدیهی است بیمه شدگانی که درخواست بازنشستگی پیش از موعد می‌نمایند ماده 148 قانون کار در مورد آن‌ها رعایت شده است و گرنه در صورت عدم پرداخت حق بیمه، اساسا تقاضای بازنشستگی پیش از موعد منتفی است، مضافا اینکه مبالغ موضوع قانون بازنشستگی پیش از موعد در مشاغل سخت و زیان‌آور موضوع ماده واحده قانون اصلاح تبصره 2 الحاقی ماده 76 قانون تامین‌اجتماعی و ماده 14 آیین‌نامه مشاغل سخت و زیان‌آور، معادل 4 % میزان مستمری برقراری بیمه شده نسبت به سنوات اشتغال او در مشاغل سخت و زیان‌آور می‌باشد و ارتباطی به حق بیمه موضوع ماده 148 قانون کار ندارد، به عبارت دیگر ماده 148 قانون کار مجوزی برای ایجاد صلاحیت برای رسیدگی به این امر نمی‌باشد یعنی ماده 148 قانون کار ناظر به تکلیف کارفرما به پرداخت حق بیمه کارگر به ماخذ 30 % می‌باشد نه تکلیف کارفرما به پرداخت 4 % میزان مستمری . 2 به فرض که موضوع اختلاف را با توجه به نظر مدیرکل روابط کار و جبران خدمت، ناشی از ماده 148 قانون کار بدانیم، ماده 36 قانون تامین‌اجتماعی تصریح دارد امتناع یا تاخیر کارفرما در ارسال لیست و پرداخت حق بیمه رافع مسئولیت سازمان تامین‌اجتماعی در انجام وظایف و تعهدات قانونی مربوطه نمی‌باشد، لذا قاعده مندرج در نامه معترض عنه صادره توسط مدیرکل که بیان می‌دارد، در مواردی که کارفرما از اجرای تکلیف خود سرباز می‌زند و از پرداخت حق بیمه خودداری می‌نماید و کارگر ناگزیر، شخصا نسبت به واریز حق بیمه اقدام می‌نماید، اصلا مفهومی ندارد، به این دلیل که کارگر ناگزیر نیست، بلکه ماده 36 قانون تامین‌اجتماعی راهکار مناسب را ارائه کرده است و امتناع یا تاخیر کارفرما را رافع مسئولیت تامین‌اجتماعی نمی‌داند، بدیهی است در این صورت سازمان تامین‌اجتماعی با ابزار قانونی که دارد و از طریق صدور اجرائیه، امکان مراجعه به کارفرما را دارد، این تکلیف قانونی سازمان تامین‌اجتماعی در برابر کارگر جائی برای ناگزیر بودن کارگر باقی نمی‌گذارد . چرا به جای آن که سعی بر اجرای ماده 36 قانون تامین‌اجتماعی و مکلف نمودن سازمان تامین‌اجتماعی به اجرای وظایف خود در قبال کارگران عزیز نماییم، کارگر را ناگزیز قلمداد نماییم . 3 ماده 267 قانون مدنی مقرر داشته : « ایفای دین از جانب غیر مدیون هم جایز است اگر چه از طرف مدیون اجازه نداشته باشد ولیکن کسی که دین دیگری را ادا می‌کند اگر با اذن باشد حق مراجعه به او دارد والا حق رجوع ندارد .» در ما نحن فیه که کارگر بدون اذن کارفرما این بدهی و دین را پرداخت کرده است، با توجه به صراحت ماده 267 قانون مدنی حق مراجعه به مدیون ندارد، در نامه شماره 116480 1395/6/24 مدیرکل مذکور در توجیه نظر خود، چون این پرداخت از سوی کارگر را برای دفع ضرر می‌داند از ماده 267 قانون مدنی مستثنی نموده است . یکی دیگر از ایرادات به اظهار نظر مذکور اینست که از محدوده حقوق کار فراتر رفته و با وضع قانونی جدید به ماده 267 قانون مدنی نیز تبصره یا استثناء زده است، روشن است که قاعده لاضرر اینجا مصداقی ندارد چرا که به موجب ماده 36 قانون تامین‌اجتماعی، تاخیر یا امتناع کارفرما رافع مسئولیت سازمان تامین‌اجتماعی نیست . 4 به موجب قانون بازنشستگی پیش از موعد در مشاغل سخت و زیان‌آور موضوع ماده واحده قانون اصلاح تبصره 2 الحاقی ماده 76 قانون تامین‌اجتماعی و ماده 14 آیین‌نامه مشاغل سخت و زیان‌آور مصوب 1385/12/26 هیات‌وزیران، 4 % میزان مستمری برقراری بیمه شده نسبت به سنوات اشتغال او در مشاغل سخت و زیان‌آور توسط سازمان تامین‌اجتما عی محاسبه و مطالبه می‌گردد و کارفرما مکلف به پرداخت آن به‌طور یکجا به سازمان تامین‌اجتماعی می‌باشد، اولا : این مقررات اشاره به تکلیف کارفرما نسبت به سازمان تامین‌اجتماعی دارد نه کارگر و ثانیا : چون محاسبه مبالغ به موجب مواد فوق‌الذکر با سازمان تامین‌اجتماعی می‌باشد، ممکن است کارفرمایان به این محاسبه معترض باشند کما اینکه تعداد زیادی از کارفرمایان به محاسبه سازمان تامین‌اجتماعی معترض هستند، لذا مواد 42 الی 44 قانون تامین‌اجتماعی در موارد اعتراض کارفرما به محاسبه سازمان تامین‌اجتماعی، هیاتهای بدوی و تجدید نظر تشخیص مطالبات سازمان تامین‌اجتماعی را با ترکیبی از نمایندگان قوه قضائیه، کارگران، کارفرمایان و وزارت مذکور صالح به رسیدگی دانسته است و بدیهی است که با اجرای این قاعده در مراجع حل اختلاف قانون کار، حق کارفرمایان مبنی بر اعتراض به نحوه محاسبه فوق تضییع می‌گردد و از این حیث نیز نامه معترض عنه برخلاف مقررات مواد 42 الی 44 قانون تامین‌اجتماعی نیز هست . 5 رای وحدت رویه شماره ه / 334 / 86 1386/11/20 هیات‌عمومی دیوان عدالت اداری در مقام تعارض آرا صادره از شعبه 21 و 17 دیوان عدالت اداری، دادنامه شعبه 21 دیوان را که موید مسئولیت سازمان تامین‌اجتماعی در مواردی که کارفرما از پرداخت حق بیمه به سازمان تامین‌اجتماعی استنکاف می‌نماید و بازنشستگی پیش از موعد در مشاغل سخت و زیان‌آور می‌باشد، موافق قانون تشخیص داده شده است . نامه معترض عنه با این رای وحدت رویه هیات‌عمومی دیوان عدالت اداری نیز تعارض دارد . 6 رای وحدت رویه شماره ه / 79 و 29 1380/11/7 هیات‌عمومی دیوان عدالت اداری، بخشنامه شماره 589 و 589 / 1 فنی سازمان تامین‌اجتماعی را به دلیل تکلیف سازمان تامین‌اجتماعی و اینکه امتناع یا تاخیر کارفرما در ارسال لیست و پرداخت حق بیمه رافع مسئولیت سازمان مذکور در انجام وظایف و تعهدات قانونی مربوط نمی‌باشد، مغایر قانون تشخیص داده و ابطال کرده است . لذا با توجه به توضیحات، ادله و مستندات ارائه شده و مغایرت اظهارنظرهای مدیرکل روابط کار و جبران خدمت وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی طی نامه شماره 103436 1393/6/2 و 116480 1395/6/24 که مغایرت دارد با ماده 148 قانون کار، مواد 36 و 42 الی 44 قانون تامین‌اجتماعی ماده 267 قانون مدنی، قانون بازنشستگی پیش از موعد در مشاغل سخت و زیان‌آور موضوع ماده واحده قانون اصلاح تبصره 2 الحاقی ماده 76 قانون تامین‌اجتماعی مصوب 1380/7/14 و ماده 14 آیین‌نامه مشاغل سخت و زیان‌آور مصوب 1385/12/26 هیات‌وزیران و با آرای وحدت رویه هیات‌عمومی دیوان عدالت اداری به شماره‌های ه / 334 / 86 1386/11/30 و ه / 79 و 29 1380/11/7 با شرح و توضیحی که ارائه شده از محضر ریاست دیوان عدالت اداری تقاضای ارجاع موضوع به هیات‌عمومی دیوان عدالت اداری و ابطال نامه‌های شماره 103436 1393/6/2 و 116480 1395/6/24 مدیر کل روابط کار و جبران خدمت وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی را به موجب ماده 11 قانون دیوان عدالت اداری خواستارم .» متن نامه‌های مورد اعتراض به قرار زیر است : الف ) نامه شماره 103436 1393/6/2 مدیرکل روابط کار و جبران خدمت وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی : « جناب آقای غنیاز مدیرکل محترم تعاون، کار و رفاه اجتماعی استان سمنان با سلام و احترام بازگشت به نامه شماره 25 / 12 / 7695 1393/3/25 در خصوص استعلام مطروحه به اطلاع می‌رسانم : با توجه به قانون بازنشستگی پیش از موعد در مشاغل سخت و زیان‌آور موضوع ماده واحده قانون اصلاح تبصره ( 2 ) الحاقی ماده ( 76 ) قانون تامین‌اجتماعی مصوب 1380/7/14 و همچنین ماده ( 14 ) آیین‌نامه مشاغل سخت و زیان‌آور مصوب 1385/12/26 هیات‌وزیران، بیمه شدگانی که دارای سابقه پرداخت حق بیمه در کارهای سخت و زیان‌آور به تاریخ قبل از تاریخ تصویب این قانون باشند، می‌توانند با استفاده از مزایای این قانون درخواست بازنشستگی نمایند . در این صورت با احراز شرایط توسط بیمه شده کارفرمایان مربوطه مکلفند حق بیمه مربوطه و میزان مستمری برقراری را با احراز شرایط مندرج در تبصره2 همچنین چهار درصد ( 4 %) میزان مستمری برقراری نسبت به سنوات قبل از تصویب این قانون را یکجا به سازمان تامین‌اجتماعی پرداخت نمایند، لذا در مواردی که کارفرما از اجرای تکلیف خود سرباز زند و از پرداخت حق بیمه مربوط خودداری نماید و کارگر، خود، شخصا نسبت به واریز مبالغ مربوط به سازمان تامین‌اجتماعی اقدام نماید کارفرما مکلف به استرداد این مبلغ به کارگر می‌باشد . شایان ذکر است رسیدگی به این موضوع با توجه به اطلاق ماده ( 148 ) قانون کار در صلاحیت مراجع حل اختلاف کار می‌باشد .» ب ) نامه شماره 116480 1395/6/24 مدیرکل روابط کار و جبران خدمت وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی : « مدیران کل محترم تعاون، کار و رفاه اجتماعی استانها با سلام و احترام همان گونه که مستحضرید با توجه به قانون بازنشستگی پیش از موعد در مشاغل سخت و زیان‌آور موضوع ماده واحده قانون اصلاح تبصره ( 2 ) الحاقی ماده ( 76 ) قانون تامین‌اجتماعی مصوب 1380/7/14 و همچنین ماده ( 14 ) آیین‌نامه مشاغل سخت و زیان‌آور مصوب 1385/12/26 هیات‌وزیران، بیمه شدگانی که دارای سابقه پرداخت حق بیمه در کارهای سخت و زیان‌آور به تاریخ قبل از تاریخ تصویب این قانون باشند، می‌توانند با استفاده از مزایای این قانون درخواست بازنشستگی نمایند . در این صورت با احراز شرایط توسط بیمه شده، کارفرمایان مربوطه مکلفند حق بیمه مربوطه و میزان مستمری برقراری را با احراز شرایط مندرج در تبصره ( 2 ) و همچنین چهار درصد میزان مستمری برقراری نسبت به سنوات قبل از تصویب این قانون را یکجا به سازمان تامین‌اجتماعی پرداخت نمایند . در پاره‌ای موارد مشاهده می‌شود کارفرما از اجرای تکلیف خود سرباز می‌زند و از پرداخت حق بیمه کارگر خودداری می‌نماید و کارگر ناگزیر، شخصا نسبت به واریز مبالغ مربوط به سازمان تامین‌اجتماعی اقدام می‌نماید . در خصوص امکان مراجعه کارگر به کارفرما برای استرداد مبالغ پرداختی و نیز مرجع صالح برای رسیدگی ابهاماتی مطرح بود که این اداره کل برای رفع ابهامات مذکور و ایجاد وحدت رویه طی چندین نامه از جمله شماره 103436 1393/6/2 اعلام نمود که در این موارد کارگر حق استرداد مبالغ پرداختی را از کارفرما دارد و مرجع رسیدگی به این اختلاف نیز، مراجع حل اختلاف کار هستند . در حال حاضر بعضا دیده می‌شود برخی کارفرمایان در صدد آنند تا با توسل به دلایل مختلف علاوه بر عدم انجام تکلیف خود مبنی بر پرداخت به موقع حق بیمه کارگر به سازمان تامین‌اجتماعی از استرداد مبلغ به کارگر نیز خودداری نمایند . از جمله مهمترین دلایل آنان نیز استناد به ماده ( 267 ) قانون مدنی است که مقرر می‌دارد « ایفای دین از جانب غیر مدیون هم جایز است اگر چه از طرف مدیون اجازه نداشته باشد ولیکن کسی که دین دیگری را ادا می‌کند اگر با اذن باشد حق مراجعه به او دارد والا حق رجوع ندارد .» لذا برای برطرف شدن هرگونه تردید و ابهام در خصوص موضوع ضمن ارسال نمونه‌ای از این قبیل استدلالات ( نامه شماره 9557 / 230 / 120 1395/4/20 شرکت سابیر که به شماره 67263 ثبت شده است ) موارد ذیل را به آگاهی می‌رسانم : صرفنظر از آن که تعبیر تعهد قانونی کارفرما مبنی بر بیمه نمودن کارگران خود مطابق مقررات مربوط، نزد سازمان تامین‌اجتماعی یا سایر صندوقهای بیمه‌ای ذیربط، به دین کارفرما به سازمان تامین‌اجتماعی و استناد به ماده ( 267 ) قانون مدنی چندان صحیح به نظر نمی‌رسد و محل تردیدهایی است با این وجود حتی در صورت پذیرش موضوع، به استناد قاعده لاضرر که از مهمترین قواعد فقهی حقوقی کشور ما محسوب می‌شود کارگر حق استرداد مبالغی را خواهد داشت که برای استفاده از مزایای قانون بازنشستگی پیش از موعد به سازمان تامین‌اجتماعی پرداخته است و قسمت اخیر ماده ( 267 ) قانون مدنی که رجوع به این را مشروط به اذن او می‌داند، در غیر مواردی است که پرداخت دین دیگری به منظور دفع ضرر از پرداخت‌کننده است . در توضیح مطلب فوق توجه به این نکات ضروری است : 1 قانون بازنشستگی پیش از موعد به منظور حمایت از کارگرانی وضع شده است که در مشاغل و یا محیطهای غیر استاندارد مشغول فعالیت هستند و به این دلیل دچار مشکلات احتمالی متعددی از جمله بیماریهای خاص می‌شوند . 2 استاندارد نمودن مشاغل و یا محیط کار ( کارگاه ) جزو وظایف اصلی کارفرما است و لذا پرداخت هزینه‌های مربوط به آن و نیز هزینه‌های حاصل از عدم انجام اقدامات لازم برای استانداردسازی محیط کار بر عهده خود اوست . 3 تحمیل هزینه بازنشستگی پیش از موعد کارگرانی که در نتیجه غیر استاندارد بودن مشاغل یا محیط کار باید زودتر از موعد قانونی بازنشسته شوند به خود کارگر و یا صندوق تامین‌اجتماعی و عدم دریافت این هزینه‌ها از کارفرما، چیزی جز تحمیل ناروای هزینه‌های کارفرمایان به کارگر و یا بیت‌المال و جامعه نیست . 4 جمع مقدمات فوق منجر به تصویب ماده واحده قانون اصلاح تبصره ( 2 ) الحاقی ماده ( 76 ) قانون تامین‌اجتماعی مصوب 1380/7/14 و همچنین ماده ( 14 ) آیین‌نامه مشاغل سخت و زیان‌آور مصوب 1385/12/26 هیات‌وزیران گردید تا کارگران در معرض آسیبهای ناشی از غیر استاندارد بودن مشاغل یا محیط کار با بازنشستگی زودتر از موعد از آسیبهای احتمالی بیشتر در امان بمانند . 5 تاخیر کارفرمایان در پرداخت چهار درصد میزان مستمری برقراری نسبت به‌سنوات قبل موجبات تاخیر فرآیند بازنشستگی کارگران در معرض آسیب را فراهم می‌آورد . 6 به تعویق افتادن بازنشستگی کارگران در معرض آسیب موجب ورود ضرر به کارگران می‌شود . 7 کارگر برای دفع ضرر از خود می‌تواند با پرداخت چهار درصد مورد اشاره مقدمات بازنشستگی پیش از موعد خود را فراهم کند . 8 مبالغی که کارگر برای دفع ضرر از خود به منظور استفاده از مزایای قانون بازنشستگی پیش از موعد به سازمان تامین‌اجتماعی می‌پردازد به استناد قاعده لاضرر قابل استرداد از کارگر است . شایان ذکر است به استناد اصل ( 40 ) قانون اساسی هیچ کس نمی‌تواند اعمال حق خویش را وسیله اضرار به غیر یا تجاوز به منافع عمومی قرار دهد . در نتیجه کارفرما نیز نمی‌تواند به بهانه اعمال حق خویش در نحوه پرداخت چهار درصد حق بیمه مذکور موجبات ضرر کارگر و به‌طور غیر مستقیم جامعه را فراهم آورد و در این صورت باید خسارات وارده را فراهم آورد که کمترین حد جبران خسارت استرداد مبالغ پرداختی به کارگر است . 9 مجددا تاکید می‌شود قسمت اخیر ماده ( 267 ) قانون مدنی که رجوع به داین را مشروط به اذن او می‌داند، در غیر موردی است که این پرداخت برای رفع ضرر از پرداخت‌کننده است و از جمله مهمترین استثنائات وارده بر ماده ( 267 ) مزبور جایی است که پرداخت دین برای دفع ضرر از پرداخت‌کننده صورت می‌گیرد . در پایان ضمن تاکید موکد بر الزام کارفرما به استرداد مبالغ پرداختی از سوی کارگر به سازمان تامین‌اجتماعی و صلاحیت مراجع حل اختلاف کار برای رسیدگی به موضوع خواهشمندم دستور فرمایید موضوع را به نحو مقتضی به اطلاع کارشناسان ذی ربط برسانند .» مدیرکل حقوقی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به موجب لایحه شماره 222054 1395/11/19، تصویر لایحه جوابیه شماره 216890 1395/11/12 اداره کل روابط و جبران خدمت وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی را ارسال کرده است که متن آن به قرار زیر است : « جناب آقای ولی پور مدیرکل محترم دفتر حقوقی با سلام و احترام با توجه به ابلاغیه مورخ 1395/10/11 شعبه 19 دیوان عدالت اداری در خصوص پرونده شماره 9509980901902010 مربوط به شکایت شرکت تولیدی تهران پتو به طرفیت این اداره کل به خواسته ابطال نامه‌های شماره 103436 1393/6/2 و شماره 116480 1395/6/24 لایحه، دفاعیه این اداره کل به شرح ذیل ارسال می‌گردد . خواهشمندم دستور فرمایید موارد ذیل عینا به مرجع مذکور منعکس گردد : خواهان به خواسته ابطال نامه‌های شماره 103436 1393/6/2 و شماره 116480 1395/6/24 به دلیل مغایرت با ماده ( 148 ) قانون کار، مواد ( 36، 43 و 44 ) قانون اجتماعی و ماده ( 268 ) قانون مدنی و قانون بازنشستگی پیش از موعد در مشاغل سخت و زیان‌آور و برخی آرای وحدت رویه اقامه دعوی کرده است که پاسخ به شرح ذیل است : قبل از ورود به پاسخ اصلی موارد ذیل را یادآور می‌گردم : اول نامه شماره 103436 1393/6/2 در پاسخ به استعلام اداره کل تعاون، کار و رفاه اجتماعی استان سمنان به شماره 25 / 12 / 7695 1393/3/25 و نامه شماره 116480 1395/6/24 نیز با توجه به نامه برخی کارفرمایان معترض از جمله نامه شماره 9557 / 230 / 120 1395/4/20 شرکت سابیر و به منظور رفع ابهامات موجود تهیه و صادر شده است . دوم قانون اصلاح تبصره ( 2 ) الحاقی ماده ( 76 ) قانون اصلاح مواد ( 72 ) و ( 77 ) و تبصره ماده ( 76 ) قانون تامین‌اجتماعی مصوب 1354 و الحاق دو تبصره به ماده ( 76 ) مصوب 1371 با هدف وادار نمودن کارفرمایان به ایمن‌سازی کارگاه خود مطابق حد مجاز و استانداردهای مشخص شده در قانون کار و آیین‌نامه‌های مربوطه و سایر قوانین موضوعه، چهار درصد به نرخ حق بیمه کارگران شاغل در این کارگاهها ( کارگران شاغل در مشاغل سخت و زیان‌آور ) مقرر در قانون تامین‌اجتماعی افزوده تا کارگران شاغل در این کارگاهها و مشاغل که به دلیل سهل‌انگاری و بی‌مبالاتی کارفرما در استانداردسازی محیط کارگاه، دچار فرسایش جسمی و روحی شده‌اند بتوانند زودتر از موعد بازنشسته شوند، لیکن متاسفانه در پاره‌ای موارد برخی از کارفرمایان از پرداخت 4 درصد فوق‌الاشاره سرباز می‌زنند و کارگر مجبور می‌شود برای استفاده از مزایای مندرج در این قانون و بازنشستگی پیش از موعد، خود شخصا 4 درصد حق بیمه مازاد را به سازمان تامین‌اجتماعی پرداخت نماید . اینک این پرسش مطرح می‌شود که : اولا : آیا کارگر حق استرداد مبلغ پرداختی به سازمان تامین‌اجتماعی را از کارفرما دارد؟ ثانیا : مرجع رسیدگی به این اختلاف کجاست؟ این اداره کل با توجه به دلایل مشروحه ذیل ضمن ارائه پاسخ مثبت به سوال اول، مرجع رسیدگی به این اختلاف را مراجع حل اختلاف کار دانسته است . الف در خصوص صلاحیت مراجع حل اختلاف در رسیدگی : 1 به موجب ماده ( 157 ) قانون کار « هرگونه اختلاف فردی بین کارفرما وکارگر یا کارآموز که ناشی از اجرای این قانون و سایر مقررات کار باشد از طریق هیاتهای تشخیص و حل اختلاف حل و فصل خواهد شد .» 2 به موجب ماده ( 148 ) قانون کار « کارفرمایان کارگاههای مشمول این قانون مکلفند براساس قانون تامین‌اجتماعی نسبت به بیمه نمودن کارگران واحد خود اقدام نمایند .» 3 به موجب تبصره ( 1 ) ماده ( 28 ) قانون تامین‌اجتماعی « حق بیمه سهم کارفرما 20 درصد مزد یا حقوق بیمه شده خواهد بود و با احتساب سهم بیمه شده و کمک دولت حق بیمه به 30 درصد مزد یا حقوق افزایش می‌یابد .» 4 به موجب بند ( 4 ) قسمت ( ب ) قانون اصلاح تبصره ( 2 ) الحاقی ماده ( 76 ) قانون اصلاح مواد ( 72 ) و ( 77 ) و تبصره ماده ( 76 ) قانون تامین‌اجتماعی مصوب 1354 و الحاق دو تبصره به ماده ( 76 ) مصوب 1371 « از تاریخ تصویب این قانون، جهت مشمولان این تبصره ( شاغلین کارهای سخت و زیان‌آور مشمول این قانون ) ، 4 درصد به نرخ حق بیمه مقرر در قانون تامین‌اجتماعی افزوده خواهد شد که آن هم در صورت تقاضای مشمولان قانون، به‌طور یک جا یا به‌طور اقساطی توسط کارفرمایان پرداخت خواهد شد .» 5 با توجه به موارد فوق، حق بیمه سهم کارفرما در مورد شاغلین مشاغل سخت و زیان‌آور موضوع قانون فوق الاشاره که در واقع جزیی از قانون تامین‌اجتماعی محسوب می‌شود 24 درصد مزد یا حقوق بیمه شده است که 20 درصد آن باید به مرور زمان و 4 درصد مابقی در هنگام بازنشستگی به سازمان تامین‌اجتماعی واریز شود . 6 با توجه به اینکه رسیدگی به اختلافات بین کارگر و کارفرما در خصوص عدم پرداخت حق بیمه بر عهده مراجع حل اختلاف است رسیدگی به اختلافات در خصوص عدم پرداخت 4 درصد افزایش حق بیمه شاغلین مشاغل سخت و زیان‌آور نیز بر عهده این مراجع است، امری که مقدمات فوق ناگزیر ما را به آن سوق می‌دهد . شایان ذکر است همان گونه که در صورت سرباز زدن کارفرما از پرداخت حق بیمه کارگران موضوع قانون اصلاح تبصره ( 2 ) الحاقی ماده ( 76 ) کارگران حق طرح دعوا در مراجع حل اختلاف با خواسته اجرای ماده ( 148 ) قانون کار و قانون فوق الاشاره را دارند، در صورتی که کارگر به دلیل عدم پرداخت حق بیمه توسط کارفرما و به منظور جلوگیری از ورود ضرر به خود، شخصا نسبت به پرداخت حق بیمه به سازمان تامین‌اجتماعی اقدام کرده باشد، این امر ( پرداخت حق بیمه توسط کارگر ) تغییری در ماهیت اختلاف و در نتیجه مرجع رسیدگی به اختلاف نخواهد داد و همچنان کارگر به استناد ماده ( 148 ) قانون کار حق مطالبه مبالغ پرداختی را خواهد داشت . 7 شایان ذکر است سوق دادن کارگران بازنشسته به طرح دعوا و مطالبه حق مشروع خود در دادگاههای عمومی نتیجه‌ای در بر ندارد جز اتلاف وقت و نیروی کارگر، دادگاهها ( که عهده دار وظایف متعدد و پیچیده هستند ) و مردمی که چشم انتظار رسیدگی به پرونده‌های خود در دادگاههای عمومی هستند . امری که در نهایت جز متضرر شدن کل جامعه و عدم تحقق هدف اصلی مقنن از تدوین قانون اصلاح تبصره ( 2 ) الحاقی ماده ( 76 ) ( ایمن‌سازی عوامل شرایط محیط کار مطابق حد مجاز و استانداردهای مشخص شده در قانون و در نهایت حذف مشاغل سخت و زیان‌آور ) نتیجه دیگری در بر ندارد، زیرا کارفرمایان را به صورت غیر مستقیم به عدم ایمن‌سازی کارگاه و نیز عدم پرداخت حق بیمه کارگر سوق می‌دهد، چه بسا طولانی بودن روند رسیدگی به پرونده‌ها در دادگاههای عمومی کارگر را از مطالبه حق خود بازدارد و یا گذشت زمان و کاهش احتمالی ارزش پول تخفیفات قابل توجهی را برای وی به بار آورد . ب در خصوص حق استرداد چهار درصد از کارفرمای متخلف : منطوق قانون اصلاح تبصره ( 2 ) الحاقی ماده ( 76 ) قانون اصلاح مواد ( 72 ) و ( 77 ) و تبصره ماده ( 76 ) قانون تامین‌اجتماعی مصوب 1354 و الحاق دو تبصره به ماده ( 76 ) مصوب1371 به صراحت کارفرمایان را مکلف به پرداخت4 درصد حق بیمه کارگر به سازمان تامین‌اجتماعی می‌نماید و با وجود این نص صریح تردیدی در تکلیف کارفرما به پرداخت این مبلغ به سازمان تامین‌اجتماعی و به کارگر در مواردی که کارگر خود این مبلغ را پرداخت کرده است ندارد . شاکی به دنبال بهانه‌ای برای سرباز زدن از انجام وظیفه قانونی خود ایراداتی را به شرح ذیل مطرح می‌نماید : ایراد اول : کارگر بدون اذن کارفرما این مبلغ را به سازمان تامین‌اجتماعی پرداخت کرده است لذا با استناد به ماده ( 267 ) قانون مدنی حق مراجعه به کارفرما را ندارد . در پاسخ به این ادعا موارد ذیل قابل طرح است : اول آن که تعبیر تعهد قانونی کارفرما مبنی بر بیمه نمودن کارگران خود مطابق مقررات مربوط، نزد سازمان تامین‌اجتماعی یا سایر صندوقهای بیمه‌ای ذیربط، به دین کارفرما به سازمان تامین‌اجتماعی و استناد به ماده ( 267 ) قانون مدنی صحیح به نظر نمی‌رسد و محل تردیدهایی است ( پرداخت 4 درصد حق بیمه کارگر به سازمان تامین‌اجتماعی تعهدی است که کارفرما به موجب قانون در مقابل شخص کارگر بر عهده دارد و تعبیر آن به دین کارفرما به سازمان تامین‌اجتماعی صحیح به نظر نمی‌رسد ) ، با این وجود حتی در صورت پذیرش موضوع، به استناد قاعده لاضرر که از مهمترین قاعد فقهی حقوقی کشور ما محسوب می‌شود کارگر حق استرداد مبالغی را خواهد داشت که برای استفاده از مزایای قانون بازنشستگی پیش از موعد به سازمان تامین‌اجتماعی پرداخته است و قسمت اخیر ماده ( 267 ) قانون مدنی که رجوع به داین را مشروط به اذن او می‌داند، در غیر مواردی است که پرداخت دین دیگری به منظور دفع ضرر از پرداخت‌کننده است . در توضیح مطلب فوق توجه به این نکات ضروری است : 1 قانون بازنشستگی پیش از موعد به منظور حمایت از کارگرانی وضع شده است که در مشاغل و یا محیطهای غیراستاندارد مشغول فعالیت هستند و به این دلیل دچار مشکلات احتمالی متعددی از جمله بیماریهای خاص می‌شوند . 2 استاندارد نمودن مشاغل و یا محیط کار ( کارگاه ) جزو وظایف اصلی کارفرما است و لذا پرداخت هزینه‌های مربوط به آن و نیز هزینه‌های حاصل از عدم انجام اقدامات لازم برای استانداردسازی محیط کار بر عهده خود اوست . 3 تحمیل هزینه بازنشستگی پیش از موعد کارگرانی که در نتیجه غیر استاندارد بودن مشاغل یا محیط کار باید زودتر از موعد قانونی بازنشسته شوند به خود کارگر و یا صندوق تامین‌اجتماعی و عدم دریافت صرفنظر از اینکه سازمان تامین‌اجتماعی به وظایف خود عمل کند یا خیر، کارفرما باید حق بیمه کارگر را به سازمان تامین‌اجتماعی واریز نماید . شایان ذکر است سازمان تامین‌اجتماعی یک نهاد عمومی متعلق به همه بیمه شدگان می‌باشد . امتناع کارفرما از پرداخت حق بیمه و متوقع بودن از سازمان تامین‌اجتماعی در ارائه خدمات بدون ملزم نمودن کارفرما به انجام تعهدات خود، تضییع حقوق بیمه‌شدگان این صندوق و به نوعی دست بردن در اموال بیت‌المال محسوب می‌شود . ثانیا : عدم رعایت تکلیف قانونی کارفرما در پرداخت حق بیمه کارگر و یا حتی سازمان تامین‌اجتماعی در اجرای ماده ( 36 ) قانون تامین‌اجتماعی نباید موجبات ورود ضرر به کارگرانی را فراهم آورد که این قوانین در صدد حمایت از آنان هستند، مسلما هر تفسیری که نتیجه آن قراردادن تکلیف کارفرما بر عهده کارگر باشد هر چند در ظاهر منطقی و صحیح به نظر برسد، نادرست و غیر قابل اجرا است . در هر حال عدم پرداخت 4 درصد به سازمان تامین‌اجتماعی در موعد مقرر بنا به دلایل فوق موجبات ورود ضرر به کارگر را فراهم می‌نماید . ایراد سوم : شاکی در دادخواست خود مدعی شده است که نامه‌های معترض عنه، موجبات تضییع حق کارفرمایان در اعتراض به نحوه محاسبه حق بیمه توسط سازمان تامین‌اجتماعی موضوع مواد ( 42 ) و ( 43 ) قانون تامین‌اجتماعی را فراهم آورده است . در پاسخ باید گفت علت اصلی این امر یعنی تضییع احتمالی حق کارفرما در اعتراض به نحوه محاسبه حق بیمه توسط سازمان تامین‌اجتماعی نامه‌های این اداره کل نیست بلکه اقدام خود کارفرماست، اوست که با عدم پرداخت حق بیمه کارگر، حق اعتراض را از خود سلب کرده است . کوتاهی وی در انجام وظیفه، کارگر را وادار می‌نماید تا در جهت رفع اضطرار، حق بیمه را به سازمان تامین‌اجتماعی بپردازد و در واقع کارفرما با این عمل خود ( کوتاهی و فرار از انجام تکلیف ) ، حق اعتراض خود را نسبت به مبلغ تعیین شده توسط سازمان تامین‌اجتماعی از بین می‌برد ( قاعده اقدام ). ایراد چهارم شاکی با استناد به برخی از آرای هیات‌عمومی دیوان عدالت اداری مبنی بر اینکه عدم پرداخت حق بیمه کارگر توسط کارفرما رافع مسئولیتهای سازمان تامین‌اجتماعی نیست حق کارگر در رجوع به کارفرما و مطالبه 4 درصد حق بیمه را منکر شده‌است . پاسخ این ایراد همان است که در قسمتهای قبل مطرح شد و اجمالا آن که در هر صورت کارفرما باید به تعهد قانونی خود در قبال کارگر در پرداخت حق بیمه او مطابق مقررات تامین‌اجتماعی و از جمله قانون اصلاح تبصره ( 2 ) الحاقی ماده ( 76 ) که در واقع قسمتی از قانون تامین‌اجتماعی است عمل نماید . متذکر می‌گردم متاسفانه نا امن بودن برخی کارگاهها و فرار برخی کارفرمایان از انجام وظایف قانونی خود در استاندارد نمودن محیط کارگاه باعث شده تا بسیاری از مشاغل در زمره مشاغل سخت و زیان‌آور قرار گیرند، یعنی مشاغلی که موجب فرسایش جسمی و روحی کارگر می‌شود و نتیجه آن بروز انواع بیماریهای شغلی و عوارض ناشی از آن است . ( تعریف مندرج در بخش الف قانون اصلاح تبصره ( 2 ) الحاقی ماده ( 76 ) قانون اصلاح مواد ( 72 ) و ( 77 ) و تبصره ماده ( 76 ) قانون تامین اجتماعی مصوب 1354 و الحاق دو تبصره به ماده ( 76 ) مصوب 1371 موید این امر است .) این بیماریها به صورت مستقیم به کارگر و به‌طور غیر مستقیم به کل جامعه آسیب وارد می‌نماید، کارگران شاغل در چنین مشاغلی به بیماریهای ناشی از شغل و بعضا مرگهای زودرس دچار می‌شوند، خانواده چنین کارگرانی دچار آسیبهای روحی و ضربه‌های مالی می‌شوند، هزینه‌های درمان این کارگران و بازنشستگی پیش از موعد آنان به سازمان تامین‌اجتماعی و با واسطه به تمامی بیمه شدگان این صندوق آسیب وارد می‌نماید و این چرخه معیوب ادامه یافته کل جامعه را متضرر می‌کند . متاسفانه چنین کارفرمایان متخلفی به جای ابراز شرمساری از بی‌مبالاتی خود که چنین هزینه‌های سنگینی را به جامعه وارد می‌نماید با گردنی افراشته ادعای حق می‌نمایند و معتقدند الزام نمودن آن‌ها به انجام تکلیف قانونی و پرداخت حق و حقوق کارگر عملی ظالمانه است . بدیهی است استنباط و فهم و اجرای قوانین و مقررات باید به گونه‌ای باشد که مانع چنین قانون‌گریزی آشکاری گردد . در پایان ضمن درخواست رد شکایت خواهان خواهشمندم نماینده این اداره کل برای ادای توضیحات در محضر قضات دیوان عدالت اداری حاضر شود .» هیات‌عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1396/8/30 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است . رای هیات‌عمومی نظر به اینکه در شرح وظایف اداره کل روابط کار و جبران خدمت مشتمل بر 29 بند که حسب اعلام مدیرکل روابط کار و جبران خدمت به تایید معاون توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهور نیز رسیده است، اختیاری در خصوص صدور بخشنامه‌های مورد شکایت ملاحظه نمی‌شود . بنابراین بخشنامه‌های یاد شده به لحاظ خروج از حدود اختیارات مرجع تصویب با استناد به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین‌دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود . رئیس هیات‌عمومی دیوان عدالت اداری محمدکاظم بهرامی