رای شماره 1857825 هیات تخصصی صنایع و بازرگانی دیوان عدالت اداری با موضوع: رد شکایت ابطال بند اول از مصوبه مورخ 1402/5/23 کارگروه تنظیم بازار مستقر در وزارت صمت

هیات تخصصی صنایع و بازرگانی * شماره پرونده: ه ت / 200490 شماره دادنامه سیلور: 140331390001857825 - تاریخ: 1403/08/05 * شاکی: انجمن صنفی کارفرمایی تولیدکنندگان پالایشگاهی فرآوری غلات‌های فروکتوز با وکالت آقایان جواد طهماسبی و احسان بیانی * طرف شکایت : وزارت صنعت، معدن و تجارت * موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند اول از مصوبه مورخ 1402/5/23 کارگروه تنظیم بازار مستقر در وزارت صمت * شاکی دادخواستی به طرفیت وزارت صنعت، معدن و تجارت به خواسته فوق الذکر به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیات عمومی ارجاع شده است متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر می‌باشد: بررسی موضوع تحویل ذرت به کارخانجات فرآوری غلات: درخواست بررسی تحویل ذرت به کارخانجات فرآوری غلات درخواست بررسی تحویل ذرت به کارخانجات فرآوری غلات از طرف معاونت توسعه بازرگانی وزارت جهاد کشاورزی در جلسه مطرح و بر اساس تاکید معاونت صنایع عمومی وزارت صنعت مبنی بر تخصیص فوری ذرت به کارخانجات تولیدی و توضیحات ارائه شده از سوی انجمن صنفی کارفرمایی تولیدکنندگان پالایشگاهی فرآوری غلات و بر اساس اسناد و مدارک ارائه شده از سوی انجمن مربوطه و همچنین گزارش سازمان حمایت مصرف‌کنندگان و تولیدکنندگان مقرر شد: مابه التفاوت ذرت تحویلی مورد نیاز کارخانجات صنعتی به ازای هر کیلوگرم مبلغ 22100 ریال تعیین شد، لازم به ذکر است با توجه به ارتباط و امکان رقابت محصولات حاصل از ذرت یا محصولات حاصل از گندم و همچنین قیمت شکر، در صورت هرگونه افزایش در قیمت شکر و گندم، رقم مابه التفاوت مذکور بازنگری خواهد شد. تبصره1: اخذ مابه التفاوت تا پایان سال جاری قابل اجرا و پس از آن با تخصیص بودجه 1403 تعیین شود. بدیهی است در خصوص تامین ذرت به صنایع مذکور، اولویت بازار داخلی است. تبصره2: شرکت‌های مشمول از طرف وزارت جهاد کشاورزی به سازمان حمایت مصرف‌کنندگان و تولیدکنندگان معرفی می‌شوند. بدیهی است مابه التفاوت مذکور پس از اعلام رقم اعلامی به شرکت‌ها و حساب خزانه‌داری کل کشور واریز خواهد شد. *دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت: 1.بر اساس مصوبه معترض عنه، تخصیص سهمیه ذرت مصارف صنایع پالایشگاهی ذرت از طریق بازارگاه که تنها سازوکار خرید و تهیه ذرت برای مصارف صنعتی است، به اخذ مبلغ 22100 ریال مابه التفاوت به ازای هر کیلوگرم ذرت علاوه بر نرخ مصوب آن منوط شده است. در صورتی که برای صنایع رقیب که ماده اولیه آن‌ها گندم و یا شکر است، در این مصوبه هیچ‌گونه مابه التفاوتی مقرر نشده است. این در حالی است که مرجع تصویب این مقرره به ضرورت تعادل در بین این صنایع با در نظر گرفتن مابه التفاوت برای همه آن‌ها یا حذف آن برای همه توجه داشته و مورد قبول مرجع تصویب‌کننده بوده است. زیرا در متن مصوبه و همچنین در تبصره 6 ذیل مصوبه مذکور به رقابت‌پذیری این صنعت و لزوم بازنگری در قیمت شکر، گندم و سایر نهاده‌های رقابت مستقیم با صنعت اشاره شده است. این امر نیز مورد اتفاق همه فعالان و مسئولان دولتی مرتبط با این صنعت می‌باشد. 2. اما از آن تاریخ، به رغم پیگیری‌های صورت گرفته بازنگری صورت نگرفت و تنها از صنایع ذرت این مبلغ اخذ می‌شود. بر این اساس، اولا همان‌طور که در تبصره 6 مصوبه مورخ 1402/5/23 نیز تاکید شده بود، ضرورت تعیین مابه التفاوت قیمت برای دو محصول دیگر، به صورت همزمان با ذرت، اثبات شده است، در صورتی که به موجب یک مصوبه غیرقابل توجیه، غیرقانونی و تبعیض‌آمیز، تنها از صنایع مرتبط با ذرت، مابه التفاوت اخذ می‌شود که این امر توان رقابت از تولیدکننده سلب نموده است. 3. به موجب ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، «دریافت هرگونه وجه، کالا و یا خدمات تحت هر عنوان از اشخاص حقیقی و حقوقی توسط وزارتخانه‌ها، موسسات و شرکت‌های دولتی غیر از مواردی که در مقررات قانونی مربوط معین شده یا می‌شود، ممنوع است.» 4. ستاد تنظیم بازار به موجب مصوبه ستاد سران سه قوه ایجاد شده و کارگروه تنظیم بازار نیز به موجب مصوبه این ستاد ایجاد شده است و مصوبات هرکدام از این ستاد و گروه که در حقوق اساسی اشخاص محدودیت ایجاد کند، در صورتی قابلیت اجرا دارد که به تایید مقام معظم رهبری برسد. در حالی که مصوبه مزبور فاقد این تاییدیه است. 5. با توجه به طبقه‌بندی کالاها، ذرت، گندم و شکر، جزء کالاهای اساسی و خدمات ضروری دسته اول محسوب می‌شوند که اتخاذ تصمیم در مورد آن‌ها اصولا به کارگروه تنظیم بازار تفویض و محول نشده است. 6. همچنین، بر اساس اصول حقوق اداری، وظایف کارگروه اصولا فقط بررسی کارشناسی و پیشنهاد آن به مراجع قانونی تصمیم گیر است. بنابراین، اساسا کارگروه مزبور صلاحیت اتخاذ تصمیم در خصوص ذرت را ندارد. 7. مصوبه معترض عنه، ضد رقابتی بوده و مغایر با ماده 52 قانون سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی است که مقرر داشته است: « هرگونه کمک و اعطاء امتیاز دولتی به صورت تبعیض‌آمیز به یک یا چند بنگاه یا شرکت که موجب تسلط در بازار یا اخلال در رقابت شود، ممنوع است. قابل توجه است محصولاتی از قبیل نشاسته، گلوکز، فروکتوز و... از ذرت، گندم و شکر به عنوان ماده اولیه تولید می‌شوند. بنابراین، ذرت مورد استفاده در صنایع پالایشگاهی فرآوری از ذرت از یک طرف با گندم مورد استفاده در صنایع مشابه جهت تولید محصولات نشاسته، گلوکز، فروکتوز به عنوان بهترین جایگزین‌های تولید این محصولات از گندم در صنایع مختلف غذایی، لبنی و دارویی در رقابت است. از این رو، قیمت این محصولات پایه‌ای یعنی گندم، ذرت و شکر می‌تواند نقش تعیین‌کننده در قیمت تمام شده محصولات حاصله و تولید شده داشته باشد. به نحوی که اعمال هرگونه مقررات تبیعض‌آمیز توان رقابت را از صنعت مشابه سلب نموده و سبب ضرر مستقیم به تولید‌کننده می‌شود. لذا اخذ مابه التفاوت از صنعتگران استفاده‌کننده از این محصولات سه‌گانه باید مبتنی بر محاسبات کارشناسی و منطبق با قوانین حاکم بر رقابت اقتصادی باشد. 8. اسناد و مدارک رسمی صادره از سازمان‌ها و نهادهای تخصصی و نظارتی وجود دارد که اثبات‌کننده وجود رقابت بین صنایع مربوط به حوزه فعالیت شرکت غلات از نوع ذرت با صنایع گندم و شکر و ضرورت اتخاذ سیاست واحد در این عرصه و همچنین ضرورت ایجاد تعادل بین این صنایع با اخذ مابه التفاوت از همه آنهاست. لذا مسئله کاملا تخصصی و پیچیده و نیازمند جلب نظر کارشناس امر است. *در پاسخ به شکایت مذکور، طرف شکایت به‌طور خلاصه توضیح داده است که: 1.در خصوص اخذ مابه التفاوت از کالای ذرت، ذکر این نکته ضروری است که با توجه به محدودیت‌های ارزی کشور، ضرورت تخصیص بهینه ارز با نرخ رسمی به واردات کالاهای اساسی وجود دارد. در همین راستا و حسب سوابق در سال 1399 نیز پیشنهاد تبدیل ارز تخصیص ذرت از رسمی به نیمایی برای مصارف صنعتی مطرح شد. لیکن با توجه به اعتراض شرکت‌های تولیدی استفاده‌کننده از ذرت وارداتی مبنی بر عدم امکان فعالیت با شرایط موجود و طرح اولیه آن در جلسات کارگروه تنظیم بازار مقرر گردید، موضوع در کمیته تخصصی مربوطه مطرح و نتیجه به کارگروه تنظیم بازار منعکس گردد که بر اساس موضوع فوق در دستور کار نود و ششمین جلسه کارگروه تنظیم بازار در سال 1399 قرار گرفته و بر اساس بند 1 تصمیمات کارگروه فوق مقرر شد برای جلوگیری از دو نرخی شدن نهاده ذرت، تامین ارز ذرت مصارف صنعتی با نرخ ارز 4200 تومانی و با پرداخت مابه التفاوت برای مصارف فوق صورت پذیرد و متعاقب آن سازمان حمایت از مصرف‌کنندگان و تولیدکنندگان نیز حسب وظایف محوله نسبت به محاسبه رقم مابه التفاوت و اخذ آن اقدام نموده است. از این رو، دریافت مابه التفاوت از ذرت وارداتی مسبوق به سابقه بوده و با طی مراحل کارشناسی به مرحله اجرا درآمده است. با توجه به عدم تصمیم‌گیری کارگروه فوق الذکر در خصوص مابه التفاوت صنایع رقیب، امکان اخذ آن برای سازمان حمایت از مصرف‌کنندگان و تولیدکنندگان میسر نبوده لیکن از زمان اخذ مابه التفاوت از ذرت وارداتی در مرداد ماه 1402 همزمان با مصوبه کارگروه تنظیم بازار ابلاغی مورخ 1402/6/8، شرکت‌های ذی نفع به لحاظ رقابت با صنایع مشابه خواستار اخذ مابه التفاوت از صنایع استفاده‌کننده از گندم و شکر بوده که موضوع در جلسه کارگروه مورخ 1403/8/29 مورد موافقت مراجع تصمیم گیر واقع و برای محصولات شکر، گندم، کنجاله و سویا نیز مابه التفاوت تعیین شده است. 2. به موجب مصوبه یکصد و دومین جلسه شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا مورخ 1403/8/24 در راستای سیاستگذاری، برنامه‌ریزی و هماهنگی دستگاه‌های اجرایی و با هدف اتخاذ تدابیر لازم به منظور تنظیم بازار، ستاد تنظیم بازار با ترکیب مقرر در مصوبه یاد شده تشکیل گردیده است، متعاقب مصوبه مذکور، ستاد تنظیم بازار در جلسه مورخه 1402/4/31 کارگروه تنظیم بازار را تشکیل و به موجب بند 1 مصوبه مذکور مقرر گردید: «در اسرع وقت کارگروه تنظیم بازار با حضور نمایندگان همه اعضای ستاد تنظیم بازار و نمایندگان بخش خصوصی در وزارت صمت تشکیل شود. این کارگروه، مسئولیت بازنگری در ضوابط قیمت‌گذاری، تنظیم بازار و قیمت‌گذاری همه کالاها و خدمات را بر عهده خواهد داشت.» بنابراین، کارگروه دارای اختیار قانونی می‌باشد. 3. با امعان نظر به مراتب فوق، کارگروه تنظیم بازار حسب وظایف و اختیارات محوله قانونی فوق الذکر، در جلسه مورخ 1402/5/23 مابه التفاوت ذرت تحویلی مورد نیاز کارخانجات صنعتی گندم را برای مصرف صنعتی تعیین نموده است. شایان ذکر است، هرچند به موجب مصوبه مورخ 1402/4/31 ستاد تنظیم بازار، ذرت جزء کالای اساسی مشمول اولویت اول قیمت‌گذاری توسط ستاد تنظیم بازار می‌شود. لیکن ستاد تنظیم بازار در پیوست 1 مصوبه مذکور در تعریف کالاهای اساسی مقرر داشته است: « کالا و خدمات اساسی به کالا و خدماتی گفته می‌شود که نیاز اساسی مردم را تامین می‌کند و موثر در سبد خانوار می‌باشد و دولت وظیفه دارد نسبت به کنترل قیمت تمام شده و مقدار این کالاها با سیاست‌های تنظیم بازاری اقدام کند.» حال آن که با مداقه در متن مصوبه مورد اعتراض ملاحظه می‌گردد، تکلیف مربوطه در خصوص تعیین مابه التفاوت (ذرت) برای مصرف صنعتی و در راستای تخصیص فوری ذرت به کارخانجات تولیدی می‌باشد لذا به جهت مصرف صنعتی در شمول کالاهای اساسی نیاز مردم و موثر در سبد خانوار مندرج در پیوست 1 مصوبه 1402/4/31 ستاد تنظیم بازار قرار نمی‌گیرد. 4. علاوه بر این که بر اساس قانون اصلاح قانون تعزیرات حکومتی مصوب 1367 مجمع تشخیص مصلحت نظام هماهنگی، نظارت و کنترل امور اقتصادی از وظایف دولت می‌باشد، به موجب ماده 21 قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، به منظور تنظیم مناسب بازار، افزایش سطح رقابت، ارتقای بهره وری شبکه توزیع و شفاف‌سازی فرآیند توزیع کالا و خدمات مکلف است با رعایت قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی، قیمت‌گذاری را به کالاها و خدمات عمومی و انحصاری و کالاهای اساسی یارانه‌ای و ضروری محدود کند.» بنا به مراتب فوق و با عنایت به این که ستاد تنظیم بازار در راستای اعمال صلاحیت‌های قانونی خود در جلسه مورخ 1402/4/31 کارگروه تنظیم بازار را تشکیل و وظایفی را به کارگروه مذکور در جهت تنظیم بازار محول نموده است و با لحاظ این که اساس مکاتبات مورد اعتراض، تصمیمات صادره از سوی ستاد تنظیم بازار و کارگروه تنظیم بازار در راستای اعمال صلاحیت‌های قانونی در خصوص تعیین مابه التفاوت و کالاهای اساسی یارانه‌ای و ضروری محدود کند.» *در پاسخ به شکایت مذکور طرف شکایت به موجب لایحه تکمیلی دفاعیات زیر را نیز بیان داشته است: 5. در مصوبات تنظیم بازار ابلاغی در تاریخ 1399/3/31 مقرر گردیده است به منظور جلوگیری از دو نرخی شدن نهاده ذرت، تامین ارز ذرت مصارف صنعتی با اخذ مابه التفاوت صورت گیرد. لذا اخذ مابه التفاوت از ذرت پالایشگاهی در راستای جلوگیری از دو نرخی شدن ذرت مسبوق به سابقه بوده است. 6. طبق ابلاغ مصوبات تنظیم بازار موضوع نامه مورخ 1402/12/7 و نیز 1402/10/5 مبنی بر اخذ مابه التفاوت از چهار محصول (شکر، گندم، کنجاله سویا و ذرت) از سوی معاونت صنایع عمومی بر اساس تکالیف ابلاغی ستاد تنظیم بازار شرکت‌های تولیدی نوشیدنی مصرف‌کننده شکر جهت اخذ مابه التفاوت اعلام گردیده است و در جلسه مورخ 1402/11/30 تنظیم بازار از شرکت‌های مصرف‌کننده گندم برای اخذ مابه التفاوت تعهد گرفته شده است. پرونده کلاسه ه ت/ 0200490 به خواسته ابطال بند 1 مصوبه مورخ 1402/5/23 کارگروه تنظیم بازار، در هیات تخصصی صنایع و بازرگانی دیوان عدالت اداری مطرح شد و پس از بحث و بررسی، بیش از سه چهارم اعضای هیات تخصصی قائل به رد شکایت بوده و مستند به حکم مقرر در بند (ب) ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 به شرح زیر به صدور رای اقدام کردند: رای هیات تخصصی صنایع و بازرگانی دیوان عدالت اداری با توجه به اینکه ستاد تنظیم بازار براساس تصمیم شورای عالی هماهنگی اقتصادی ایجاد شده و کارگروه تنظیم بازار نیز براساس مصوبه مورخ 1402/4/31 ستاد تنظیم بازار و با هدف بازنگری در ضوابط قیمت‌گذاری، تنظیم بازار و تعیین قیمت همه کالاها و خدمات تشکیل شده است، بنابراین با لحاظ صلاحیت مذکور و با توجه به مفاد پیوست شماره 1 مصوبه که در تعریف کالای اساسی آن را ناظر به کالاهایی اعلام کرده است که نیازهای اساسی مردم را تامین کرده و موثر در سبد خانوار باشد، بند 1 مصوبه مورخ 1402/5/23 کارگروه تنظیم بازار که براساس آن برای ذرت تحویلی به کارخانجات صنعتی مابه التفاوت تعیین شده، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار نیست و به استناد بند (ب) ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 رای به رد شکایت صادر و اعلام می‌کند. این رای مستند به ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل بوده و ظرف مدت بیست روز از تاریخ صدور توسط رئیس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است. رئیس هیات تخصصی صنایع و بازرگانی دیوان عدالت اداری علی رضا خلیل زاده